Административные иски по вопросам изменения целевого назначения земельных участков
Согласно статье 49-1 Земельного кодекса (в редакции, действовавшей до 1 июля 2023 года), изменение целевого назначения земельного участка относится к компетенции местного исполнительного органа и допускается из определения возможности использования земельного участка по запрашиваемому целевому назначению.
В соответствии с пунктом 8 указанной статьи, решение об изменении целевого назначения земельного участка принимается на основании заключения земельной комиссии.
Отказ в изменении целевого назначения земельного участка должен быть мотивированным.
Решением СМАС города Алматы от 28 декабря 2021 года иск Буканова удовлетворен.
Признано незаконным и отменено постановление акима города Алматы от 22 октября 2021 года в части пункта 9 и пункта 10 приложения к постановлению.
Суд обязал акима устранить в полном объеме допущенные нарушения путем изменения целевого назначения земельного участка истца на «строительство и эксплуатация общежития с административным офисом».
Постановлением СКАД Алматинского городского суда от 23 мая 2022 года решение суда оставлено без изменения.
Постановлением СКАД ВС от 9 февраля 2023 года судебные акты оставлены в силе (№ 6001-22-00-6ап/1413).
Истец на основании договоров купли-продажи является собственником объекта недвижимости и прилегающего к нему земельного участка.
Целевое назначение земельного участка - эксплуатация и обслуживание жилого дома. 5 октября 2021 года истец обратился с за явлением об изменении целевого назначения земельного участка на «строительство и эксплуатация общежития с административным офисом».
Постановлением акима города Алматы в изменении целевого назначения земельного участка истцу отказано (пункты приложения 9, 10).
Основанием для отказа явилось отрицательное заключение Управления городского планирования и урбанистики, из которого следует, что земельный участок частично находится в пределах «красных линий» улицы и не соответствует проекту детальной планировки территории города Алматы, утвержденному постановлением акимата города.
Удовлетворяя иск, местные суды мотивировали тем, что большая часть земельного участка истца, согласно «Плану реализации градостроительных регламентов застройки функциональных зон территории города Ал маты», утвержденному решением маслихата от 20 ноября 2006 года, размещение испрашиваемых объектов входит в разрешенные виды функционального использования территории.
Согласно нормам Закона об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан (далее - Закон об архитектуре) «красные линии» применяются для регулирования границ застройки, а не на стадии изменения целевого назначения земельного участка с объектом, введенным в эксплуатацию в установленном законом по рядке.
По аналогичным основаниям решением СМАС города Алматы от 15 апреля 2022 года, оставленным без изменения апелляционной инстанцией, был удовлетворен иск Таранджи к акимату города Алматы о признании незаконными действий, выраженных в отказе в изменении целевого назначения земельного участка с «ведение крестьянского хозяйства» на «строительство многоквартирного жилого комплекса».
По данному делу ответчиком не представ лено доказательств существования особо охраняемой природной территории «Комплекс Древний Алматы, историко-этнографический заказник», а именно паспорт установленного образца и сведения о регистрации его в уполномоченном органе, наличие охранных знаков и, как следствие, наличие двухкилометровой охранной зоны с наложением на уча сток истца.
Вместе с тем имеют место случаи не правильного толкования судами норм материального права, несоответствия выводов обстоятельствам дела.
Так, решением СМАС города Алматы от 26 ноября 2021 года иск Илиева к аппарату акима города Алматы об отмене постановления акимата города Алматы об отказе в изменении целевого назначения земельного участка удовлетворен.
Постановлениями СКАД города Алматы от 4 марта 2022 года и 20 мая 2022 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.
По делу установлено, что Илиев являет ся собственником жилого дома и земельного участка в городе Алматы, с целевым назначением для эксплуатации и обслуживания жило го дома.
На своем земельном участке он возвел нежилое помещение (кафе) с надворными по стройками.
5 августа 2021 года Илиев обратился в аки мат с заявлением об изменении целевого на значения земельного участка с «эксплуатация и обслуживание жилого дома» на «эксплуатация и обслуживание жилого дома и объекта общественного питания».
Постановлением акимата от 16 августа 2021 года в удовлетворении заявления отказа но. По мнению истца, изменение целевого на значения участка на смешанный тип не ограничивает и не нарушает права и интересы других лиц, строительство кафе осуществлено в пределах границ землепользования, при этом оно функционирует и истец оплачивает соответствующие налоги как индивидуальный предприниматель.
Суды, удовлетворяя иск, признали отказ не мотивированным. Постановлением СКАД ВС от 27 декабря 2022 года судебные акты местных судов отменены, с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении иска (№ 6001-22-00 6ап/1020 (2). Судами не учтено, что нежилое помещение (кафе) не введено в эксплуатацию в установ ленном законодательством порядке.
Вступившим в силу судебным актом истец привлечен к административной ответственности за неустранение нарушений, допущенных незаконным строительством капитального помещения без проектно-сметной документации и заключений экспертиз.
Земельный участок истца является неделимым.
При этом нормативные требования (санитарно-эпидемиологические, в сфере пожарной безопасности и иные) к возведению, эксплуатации и функционированию жилого дома и объекта общественного питания различаются между собой.
В действиях истца по изменению целевого назначения земельного участка коллегия усмотрела признаки злоупотребления правом, поскольку намерение истца изменить целевое назначение земельного участка связано с це лью последующего узаконения незаконно воз веденного объекта общественного питания.
Несмотря на то, что указанные обстоятельства судами установлены, им не дана надлежа щая правовая оценка.
Согласно пункту 1 статьи 109 Земельного кодекса, все земли населенных пунктов ис пользуются в соответствии с их генеральными планами, проектами детальной планировки и застройки, а также проектами земельно-хозяйственного устройства территории.
Вопросы формирования генерального плана и ПДП регулируются Законом об архитектуре.
Генеральные планы населенных пунктов являются основным градостроительным доку ментом, определяющим комплексное планирование развития города, поселка, села либо другого поселения и разрабатываемым в соответствии с утвержденной генеральной схемой организации территории и комплексной схе мой градостроительного планирования регионов.
Генеральный план населенного пункта действует до утверждения нового генерального плана либо утверждения изменений в действующем генеральном плане в части, не противоречащей законодательству Республики Казахстан.
Следовательно, все изменения в генеральный план должны соответствовать законодательству.
В силу статьи 47-1 Закона, проекты градостроительного освоения отдельных частей территорий населенных пунктов (проекты детальной планировки) разрабатываются на основании генерального плана населенного пункта, утвержденного в установленном по рядке.
ПДП разрабатываются в соответствии с установленными в генеральных планах населенных пунктов элементами планировочной структуры, градостроительными регламентами, концепцией единого архитектурного стиля.
В утвержденный ПДП могут быть внесены изменения и дополнения не более двух раз в год, за исключением случаев, обусловленных необходимостью корректировки действующего проекта детальной планировки в целях строительства социальных, культурных и уникальных объектов за счет бюджетных средств.
Согласно пункту 1 статьи 44 Земельного кодекса, местные исполнительные органы области, города республиканского значения, столицы, района, города областного значения, акимы города районного значения, поселка, села, сельского округа должны обеспечить неукоснительное соблюдение утвержденных генеральных планов либо схем размещения территории населенного пункта.
В нарушение указанных норм местным исполнительным органом выносятся постановления об изменении ПДП, нарушающих права добросовестных землепользователей.
При рассмотрении исков об обжаловании указанных постановлений судам следует обращать внимание на степень освоения земельного участка, наличие заинтересованных лиц, соблюдение принципа соразмерности.
К примеру, судами города Астаны удовлетворен иск Малгельдинова о признании незаконным и отмене постановления акимата города Нур-Султана о корректировке ПДП. По делу установлено, что корректировка про изведена без учета мнения общественности, в отсутствие обоснований принятых архитектурно-планировочных решений и сведений по перерасчету ранее утвержденных технико-экономических показателей в масштабе границ ПДП, с нарушением императивных норм За кона об архитектуре, а также требований СН РК 3.01-00-2011 «Инструкция о порядке разработки, согласования и утверждения градостроительных проектов в Республике Казахстан».
Земельный участок в течение восьми лет не использовался по назначению, контроль со стороны уполномоченных органов отсутствовал, а неоднократная, необоснованная корректировка ПДП явилась следствием указанного бездействия.
Следует отметить, что с 1 июля 2023 года вступили в силу изменения Земельного кодекса, касающиеся особенностей и условий предоставления земельных участков в зависимости от запрашиваемого целевого назначения, порядка предоставления права на земельный участок в черте города республиканского значения, столицы, городов областного и районного значения, изменения целевого назначения земельных участков.
по делам являются неправильное определение и выяснение судом обстоятельств дела, имеющих значение для правильного разрешения спора, неправильное толкование и применение норм земельного законодательства, ошибки в оценке доказательств, нарушение норм процессуального права.
При разрешении споров, вытекающих из земельных правоотношений, судам необходимо обеспечить строгое соблюдение норм материального и процессуального права.
Судам первой инстанции следует обратить особое внимание на качество подготовки дела к предварительному слушанию, на уточнение предмета спора, разрешение которого действительно позволит восстановить нарушенное право истца, а не повлечет дальнейшую волокиту и новые споры.
По всем земельным спорам необходимо истребовать и приобщать к материалам дела схемы спорных земельных участков в цветном исполнении с указанием кадастровых номе ров, при необходимости земельно-кадастровые дела.
Для полноты исследования судам следует выезжать на место с привлечением специалиста-землеустроителя для фиксирования установленных обстоятельств в соответствующем заключении.
Следует исключить принятие к производству и рассмотрение по существу исков, по которым истек и пропущен без уважительных причин процессуальный срок их подачи, а так же исков, не содержащих предмета административного судопроизводства, так как такие нарушения существенно увеличивают нагрузку на суды всех инстанций в целом.
Обратить внимание судов на необходимость использования примирительных процедур при разрешении земельных споров.
Судебная практика по отдельным категориям споров
Анализ судебной практики показал, что наибольшее распространение имеют иски по следующим категориям:
- споры по вопросам законности предоставления права частной собственности и временного землепользования на земельные участки;
- споры, связанные с отказом акимата в продлении договора аренды с землепользователем;
- споры по вопросам изменения целевого назначения земельных участков.
Соблюдение сроков подачи иска в суд
В основном истцами предъявлялись иски об оспаривании решений местного исполни тельного органа о предоставлении соответствующего права на земельные участки.
В соответствии с частью первой статьи 136 АППК, иски об оспаривании, о принуждении подаются в суд в течение месяца со дня вручения решения органа, рассматривающего жалобу по результатам рассмотрения жалобы.
В случае если законом не предусмотрен досудебный порядок или отсутствует орган, рассматривающий жалобу, иск подается в течение одного месяца со дня вручения административного акта или с момента доведения до сведения в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Республики Казахстан.
Лицо, не участвовавшее в административной процедуре, права, свободы и законные интересы которого затрагиваются административным актом, вправе подать иск в суд в течение месяца со дня, когда лицо узнало или могло узнать о принятии административного акта, но не позднее одного года со дня его принятия (часть 5 статьи 136 АППК).
Анализ показал, что местными судами наи более часто допускаются ошибки процессуального закона, связанные с восстановлением указанного пресекательного срока.
К примеру, решением СМАС Северо-Казахстанской области от 10 февраля 2022 года иск Амрина к акимату Акжарского района удовлетворен. Отменено постановление от 23 июля 2009 года о предоставлении права на земельный участок ТОО «Акжар-Нан».
Постановлением суда апелляционной ин станции от 19 мая 2022 года решение суда оставлено без изменения.
Судами установлено, что постановлением акимата от 8 сентября 2003 года истцу предо ставлено право временного общего долевого землепользования сроком на 49 лет для веде ния крестьянского хозяйства на земельный участок.
Местные суды исходили из того, что право на земельный участок Товариществу предо ставлено без согласия истца, в связи с чем по становление признано незаконным.
Постановлением СКАД ВС от 22 декабря 2022 года судебные акты местных судов отменены, поскольку суды первой и апелляционной инстанций при разрешении спора по существу не учли, что истец не являлся участником административной процедуры. Оспариваемым постановлением право землепользования пре доставлено Товариществу.
Постановление вынесено 23 июля 2009 года, срок на подачу иска о его оспаривании для лица, не участвовавшего в административной процедуре его принятия, в том числе и для Амрина, истек 23 июля 2010 года (№ 6001-22-00-6ап/1467).
Местные суды в нарушение вышеуказанных положений процессуального закона восстановили истцу срок, являющийся пресекательным, и рассмотрели по существу иск, подлежащий возврату.
Судам следует иметь в виду, что норма части 5 статьи 136 АППК носит императивный характер и предусмотренный ею годичный срок является пресекательным и восстановлению не подлежит.
В соответствии с частью 8 статьи 136 АППК, невозможность восстановления про пущенного срока обращения в суд является основанием для возвращения иска. По тем же основаниям в кассационном по рядке отменены судебные акты СМАС Павлодарской области от 5 октября 2021 года и СКАД от 10 марта 2022 года, вынесенные по иску КХ «Алтындос» к акиму Зангарского сельского округа Павлодарского района Павлодарской области о признании незаконным и отмене решения о предоставлении права землепользования.
Иск возвращен (№ 6001-22-00 6ап/1017). Суды, разрешая спор по существу, не при няли во внимание и не дали надлежащую правовую оценку тому обстоятельству, что процедуры по предоставлению права земле пользования на спорный земельный участок КХ «Уразбаев» имели место в 2006-2008 годах. Административный иск подан 6 августа 2021 года. При этом истец КХ «Алтындос» не являлся участником этих процедур. Аналогичные нарушения имели место во всех регионах республики. Имеют место случаи существенного нарушения процессуального закона при восстановлении сроков на подачу иска, когда истцы, являясь участниками административной процедуры, оспаривают административные акты, вынесенные задолго до введения в действие АППК.
Основания для восстановления пропущенного срока должны быть исключительными, суды не должны способствовать злоупотреблению правом, допускаемому истцами, кото рые знали или могли знать о нарушении своих прав.
Судам апелляционной инстанции следует учесть, что если судом первой инстанции иск принят к производству и рассмотрен по существу с вынесением решения, со стадии апелляционного рассмотрения с учетом положений статьи 126 ГПК, он может быть возвращен только за пропуском пресекательного срока.
В остальных случаях дело рассматривается апелляционной инстанцией по существу. Вместе с тем, если срок судом восстановлен в отсутствие достаточных оснований, в защите нарушенного права может быть отказано по факту злоупотребления правом.
Подведомственности споров
К примеру, в СМАС Туркестанской области поступали административные иски Управления земельной инспекции Туркестанской области об оспаривании решений Акима города, рай она, аульного (сельского) округа, то есть спор возник между государственными органами.
Судебной коллегией кассационной инстанции по возникшему вопросу дано разъяснение, что если сторонами по делам выступают два государственных органа, которые равнозначны по своему статусу (относятся к организации государственной власти, осуществляющие от имени государства на основании Конституции Республики Казахстан, законов и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан по управлению и регулированию социально значимых общественных отношений, контролю за соблюдением установленных государством общеобязательных правил поведения), и спорят между собой в интересах государства, а не в интересах физических (юридических) лиц либо неопределенного круга лиц, то в этом случае такие иски не под лежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства.
Также возникают вопросы по искам МИО к уполномоченным органам по управлению земельными ресурсами об оспаривании вносимых в их адрес предписаний.
Принимая во внимание, что предписание уполномоченного органа об устранении нарушений требований земельного законодательства является административным актом и в силу пункта 3 статьи 146 Земельного кодекса носит обязательный характер, субъекты про верки вправе его обжаловать в порядке административного производства.
Например: предписание, адресованное акиму района об отмене постановления о предоставлении земельного участка и привлечении виновных должностных лиц к ответственности, подлежит оспариванию акимом указанной территориальной единицы.
Вместе с тем иски физических, юридических лиц, чьи интересы косвенно затрагиваются указанным предписанием, подлежат возврату, поскольку обжалуемый административный акт вынесен в отношении другого субъекта.
К примеру: по иску ТОО «НаурызбайДаму» к Департаменту по управлению земельными ресурсами Акмолинской области о при знании незаконными действий по проведению проверки, признании незаконными и отмене предписаний об устранении нарушений № 95, 96 и 97 от 1 июля 2022 года (№6001-22-00 6ап/2593).
Подсудность
При рассмотрении дел по спорам, вытекающим из земельных правоотношений, особое значение для разрешения дел имеет соблюдение правил подсудности, предъявление иска лицами, имеющими право требования, правильное определение предмета иска.
Подсудность определяется по правилам статей 102 и 106 АППК.
По заявлению истца дела, отнесенные к подсудности специализированного районного и приравненного к нему административного суда, могут рассматриваться судом по месту жительства истца, за исключением дел, под судных специализированным районным и приравненным к ним административным су дам, находящимся в пределах городов республиканского значения и столицы, областных центров.
Анализ показал, что в основном заявления, поступившие в суды, приняты с соблюдением правил подсудности и не вызывают у судов определенных сложностей.
Государственная пошлина
Порядок уплаты государственной пошлины регулируется нормами ГПК и Налогового кодекса.
Государственная пошлина уплачивается в размере, установленном подпунктами 2, 3 пункта 1 статьи 610 Налогового кодекса, который составляет 0,3 месячного расчетного показателя для физических лиц, 5 месячных расчетных показателей для юридических лиц.
Вопрос о возмещении судебных расходов разрешается в соответствии с требованиями статьи 122 АППК и статей 109, 115, 117 ГПК.
В соответствии со статьей 102 ГПК, судебные расходы состоят из государственной пошлины и издержек, связанных с производством по делу.
В силу части второй статьи 122 АППК при возвращении иска по основаниям, предусмотренным подпунктами 5), 6), 12), 13), 14) и 15) части второй статьи 138 настоящего Кодекса, судебные расходы не возмещаются.
В соответствии с частью второй статьи 142 АППК, в случае поступления заявления истца об отзыве иска полностью в судебном заседании или предварительном слушании суд разъясняет последствия отзыва иска.
В иных случаях судья возвращает иск без вызова участников административного процесса с возвратом государственной пошлины.
К примеру, определением СМАС Акмолинской области от 14 марта 2022 года возвращен иск Теремковой к акиму города Кокшетау о принуждении вынести благоприятный акт по подпункту 6) части второй статьи 138 АППК в связи с отзывом.
Уплаченная при подаче иска государственная пошлина не подлежала возврату, но в на рушение требований статьи 122 АППК была возвращена.
Такие нарушения не носят системный характер, в целом проблемных вопросов по судебным расходам по республике не возникало.
Законодательство
К нормам материального права, которыми руководствовались суды при разрешении споров обобщаемой категории, относятся действующие в настоящее время законодательные акты.
Основными нормативными правовыми актами, регламентирующими вопросы по спо рам обобщаемой категории, являются:
- Конституция Республики Казахстан;
- Гражданский кодекс Республики Казах стан от 27 декабря 1994 года №268-ХІІІ (далее – ГК);
- Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года №442 (далее - ЗК);
4) Административный процедурно-процес суальный кодекс от 29 июня 2020 года №350 VІ (далее – АППК);
5) Гражданский процессуальный кодекс Ре спублики Казахстан от 31 октября 2015 года №377-V ЗРК (далее – ГПК);
6) Предпринимательский кодекс Республи ки Казахстан от 29 октября 2015 года № 375-V;
7) Бюджетный кодекс Республики Казах стан от 4 декабря 2008 года №95-IV;
8) Экологический кодекс Республики Ка захстан от 2 января 2021 года № 400-VI;
9) Закон Республики Казахстан «О право вых актах» от 6 апреля 2016 года № 480-V;
10) Закон Республики Казахстан «О госу дарственном имуществе» от 1 марта 2011 года № 413-IV;
11) Закон Республики Казахстан «О мест ном государственном управлении и самоу правлении в Республике Казахстан»;
12) 16) Нормативное постановление Вер ховного Суда Республики Казахстан «О судеб ном решении» от 2 октября 2003 года № 5;
13) Правила ведения государственного зе мельного кадастра в Республике Казахстан, утвержденные приказом Министра национальной экономики Республики Казахстан от 23 декабря 2014 года № 160;
14) Правила выполнения землеустроитель ных работ по разработке землеустроительного проекта, утвержденные приказом Министра национальной экономики Республики Казах стан от 6 мая 2015 года № 379;
15) Правила по оказанию государственных услуг в сфере земельных отношений, утвержденные приказом Министра сельского хозяйства Республики Казахстан от 1 октября 2020 года № 301.
Если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Законом, то применяются правила международного договора.
Согласно статьям 10 и 12 Закона «О правовых актах», кодексы обладают большей юридической силой, чем законы; при наличии противоречий в нормах нормативных правовых актов разного уровня действуют нормы акта более высокого уровня.
По общему правилу, предусмотренному статьей 4 ГК, статьей 43 Закона «О правовых актах», нормативные правовые акты применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.
Использованные сокращения
СМАС - Специализированный межрайонный административный суд
СКАД - Судебная коллегия по административным делам
МИО - Местные исполнительные органы
АВФ - Аудио-, видеофиксация
ПДП - Проект детальной планировки
СН РК - Строительные нормы Республики Казахстан
Внимание!
Адвокатская контора Закон и Право, обращает ваше внимание на то, что данный документ является базовым и не всегда отвечает требованиям конкретной ситуации. Наши адвокаты готовы оказать вам помощь в юридической консультации, составлении любого правового документа, подходящего именно под вашу ситуацию.
Для подробной информации свяжитесь с Юристом / Адвокатом, по телефону; +7 (708) 971-78-58; +7 (700) 978 5755, +7 (700) 978 5085.
Адвокат Алматы Юрист Юридическая услуга Юридическая консультация Гражданские Уголовные Административные дела споры Защита Арбитражные Юридическая компания Казахстан Адвокатская контора Судебные дела
