КОММЕНТАРИЙ К СТАТЬЕ 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН О НЕДРАХ И НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ  КОДЕКСУ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН "О НЕДРАХ И НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ"

1. Законодательство Республики Казахстан о недрах и недропользовании основывается на Конституции Республики Казахстан и состоит из настоящего Кодекса и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан.

2. Если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Кодексе, то применяются правила международного договора.

3. В случаях противоречия между настоящим Кодексом и иными законами Республики Казахстан, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере недропользования, применяются положения настоящего Кодекса.

4. Гражданское законодательство Республики Казахстан применяется к отношениям в сфере недропользования в случаях, когда они не урегулированы нормами настоящего Кодекса.

_______________________________________________________________________________________

(Елюбаев Ж.С.)

1. Комментируемая норма по своему смыслу и содержанию значительно отличается от норм, которые содержались в предыдущих законодательных актах Республики Казахстан, в частности: от статьи 2 Кодекса РК "О недрах и переработке минерального сырья" от 30 мая 1992 года; от статьи 4 Закона РК "О недрах и недропользовании" от 27 января 1996 года №2828; от статьи 2 Закона РК "О недрах и недропользовании" от 24 июня 2010 года №291, поэтому является новой.

2. Структура этой нормы является сложной и в смысловом значении схожей с аналогичными нормами, содержащимися в других нормативных правовых актах Республики Казахстан (например, ГК РК, ВК РК, ЗК РК, ЭК РК и др.), принятых в период новейшей истории Республики Казахстан.

3. Данная статья определяет систему нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере недропользования, круг которых определен в статье 2 Кодекса о недрах. Следует отметить, что правильное толкование законодательной нормы позволяет полно и глубоко исследовать ее смысл, при этом логический анализ нормы законодательного акта помогает оценить и качество существующих правовых актов и при необходимости привести к реформированию законодательства. Так же следует констатировать, что положения комментируемой нормы безусловно приобретают свою значимость в правоприменительном процессе, в частности в судебной практике, поскольку формирование единообразной законной и справедливой правоприменительной практики способствуют обеспечению баланса между всеми субъектами правоотношений в сфере недропользования.

4. Комментируемая норма содержит термин "иные нормативные правовые акты", под которыми следует понимать нормативные правовые акты, которые применяются к отношениям по недропользованию в части не урегулированной Кодексом о недрах (например, нормы ГК РК об убытках, видах неустойки, нормы НК РК по вопросам размеров роялти и других обязательных платежей, нормы ЭК РК по вопросам соблюдения экологических требований и др.), а также нормативные правовые акты по иерархии, находящиеся ниже законов, принятые в развитие положений Кодекса о недрах и содержащие в себе механизмы регулирования правоотношений в сфере недропользования (например, правительственные и ведомственные нормативные правовые акты).

5. Действующее законодательство о недрах основывается на конституционных положениях о том, что Конституция РК имеет высшую юридическую силу и прямое действие на территории страны (пункт 2 статьи 4) и недра находятся в государственной собственности (пункт 3 статьи 6). При этом, в Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность (п.1 ст. 6).

Следует отметить, что в соответствии с конституционным положением (пп. 2, 4, 9 п. 3 ст. 61) только Парламент РК вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливать основополагающие принципы

нности и иных вещных прав; налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей; охраны окружающей среды.

Приведенные конституционные положения обеспечивают гарантию государственной собственности на недра и осуществление деятельности в сфере недропользования в строгом соответствии с требованиями нормативных правовых актов.

6. При этом процесс реализации права государственной собственности на недра включает различные элементы и стадии, направленные не только на изучение и освоение недр, но и на организацию управленческого процесса, предваряющего и сопутствующего процессу недропользования. Право государственной собственности на недра, как совокупности организационно-правовых форм и механизмов осуществления государством правомочий собственника недр, направлено на обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений граждан Республики Казахстан.

При этом необходимо помнить, что в объективном смысле право государственной собственности – это совокупность правовых норм, регулирующих порядок владения, пользования и распоряжения государственным имуществом. В субъективном же смысле право государственной собственности – это юридически обеспеченная возможность государства или административно-территориальной единицы опосредованно осуществлять владение, пользование и распоряжение государственным имуществом через уполномоченных лиц. Отношения, связанные с государственной собственностью, регулируются нормами целого ряда отраслей законодательства, что касается недр, то это нормы комментируемого Кодекса о недрах, ГК РК, ЭК РК, НК РК и других нормативных правовых актов.

7. На современном этапе развития отношений недропользования при реализации права государственной собственности на недра правомерно ставить вопрос о сочетании принципов императивности и диспозитивности с учетом интересов как государства, так и недропользователя.

8. Высшая юридическая сила Конституции РК означает, что как конституционные, так и обычные законы и иные нормативные правовые акты не должны противоречить Конституции, что нормативные правовые акты или их отдельные нормы и положения, противоречащие Конституции, считаются не имеющими юридической силы и подлежат отмене. Прямое действие норм Конституции означает, что государственные органы и другие субъекты правоотношений в сфере недропользования должны их применять

непосредственно к тем общественным отношениям, которые они регулируют, например, к отношениям права собственности на недра.

9. Прямое действие Конституции это пронизанность системы законодательства принципами, нормами Конституции, их смыслом, их официальным толкованием. При этом происходит соединение, сращивание норм Конституции и всего действующего законодательства вплоть до стадии его реализации. На этот процесс оказывают влияние и многочисленные внутренние и международные факторы – экономические, политические, состояние правовой и политической культуры, уровень развития правового и политического сознания, сложившиеся обычаи и традиции.

10. В соответствии с конституционным положением о высшей юридической силе Конституции, ее прямом действии и применении на всей территории Казахстана, суды при рассмотрении дел, связанных со спорами в сфере недропользования, должны во всех необходимых случаях применять Конституцию Республики в качестве акта прямого действия.

11. Международные договоры, ратифицированные Республикой Казахстан, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона (пункт 3 статьи 4 Конституции РК). При этом, ратификации подлежат международные договоры, имеющие важное государственное значение и затрагивающие существенные интересы государства, например, вопросы управления недрами, которые находятся в государственной собственности, имеют важное государственное значение и затрагивают интересы государства и общества.

12. К примеру, одним из важных международных актов является Договор к Энергетической Хартии подписанный 17 декабря 1994 году и вступивший в силу 16 апреля 1998 года, а также "Протокол к Энергетической Хартии по вопросам энергетической эффективности и сопутствующим экологическим аспектам", которые были ратифицированы Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу закона, от 18 октября 1995 года №2537 (далее – Договор к Энергетической Хартии).

Следует отметить, что этот международный правовой акт был ратифицирован Указом Президента РК на основании предоставленных ему Парламентом РК полномочий в период парламентского кризиса в 1995-1996 годах, в связи с чем вопрос о ратификации и юридическом статусе этого международного правового акта остается спорным. Тем не менее, поскольку Договор к Энергетической Хартии был ратифицирован в период особых

полномочий Президента РК, то его положения должны быть обязательными для Республики Казахстан при регулировании отношений в сфере управления недрами и осуществлении недропользования.

13. Основные задачи Договора к Энергетической Хартии сводятся к созданию условий для либерализации и поощрения инвестиций в энергетику и торговлю энергией, обеспечению свободного доступа к энергетическим рынкам, разрешению споров в данном секторе в международном арбитраже, уменьшению экологических рисков. Указанный Договор в большей степени регулирует отношения в сфере защиты инвестиций, тем не менее, он затрагивает и сферу недропользования. Этот вывод основывается на толковании термина "Хозяйственная Деятельность в Энергетическом секторе", что означает – "хозяйственную деятельность, относящуюся к разведке, добыче, переработке, производству, хранению, транспортировке по суше, передаче, распределению, торговле, сбыту или продаже Энергетических Материалов и Продуктов" (пункт 5 статьи 1 Договора). В свою очередь, к "Энергетическим Материалам и Продуктам" Договор к Энергетической Хартии относит практически все виды полезных ископаемых и продуктов из них, являющихся источниками энергии, в том числе: руды урановые, все виды угля, торф, нефть, газ (Приложение ЕМ к Договору).

14. Договор к Энергетической Хартии ратифицирован Республикой Казахстан, поэтому указанные положения имеют приоритет перед национальным законодательством и применяются непосредственно. При этом, если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в Кодексе о недрах, то применяются правила международного договора.

15. Следует отметить и другой международный акт, подписанный Республикой Казахстан, Международную Энергетическую Хартия (МЭХ). Стороны-подписанты признали важность энергетической безопасности энергопроизводящих, транзитных и энергопотребляющих стран, а также важность доступа к современным энергетическим услугам, которые должны основываться на экологически обоснованной, социально приемлемой и экономически оправданной политике, а также на взаимной ответственности и взаимной выгоде.

16. Между тем, приведенные международные правовые акты в основном направлены на регулирование отношений между государствами в общих вопросах недропользования с сохранением национального суверенитета на недра и полезные ископаемые. Эти международные правовые акты не содержат

норм прямого действия, регулирующих отношения по вопросам предоставления, изменения и прекращения права недропользования.

17. В зависимости от юридической силы нормативных правовых актов устанавливается их строгая иерархия. Так, согласно Закону РК "О правовых актах" от 6 апреля 2016 года №480 каждый из нормативных правовых актов нижестоящего уровня не должен противоречить нормативным правовым актам вышестоящих уровней. При наличии противоречий в нормах нормативных правовых актов разного уровня действуют нормы акта более высокого уровня. Нормы законов в случаях их расхождения с нормами кодексов Республики Казахстан могут применяться только после внесения в кодексы соответствующих изменений и (или) дополнений. При наличии противоречий в нормах нормативных правовых актов одного уровня действуют нормы акта, введенные в действие позднее. Эти законодательные положения играют важную роль в регулировании правоотношений в сфере недропользования. Пренебрежение ими ведет к существенным нарушениям прав и законных интересов субъектов правоотношений в сфере недропользования. Свидетельством этого может служить следующий пример из судебной практики.

18. В 2001 – 2008 годах был судебный спор, возникший между уполномоченными органами Республики Казахстан и одной из компаний (недропользователем) по вопросу толкования понятия и правового статуса серы, являющейся полезным ископаемым, востребованным как внутренним, так и мировым рынками. Правительство Республики Казахстан своим актом отнес серу к категории отходов производства по причине его открытого размещения и хранения более трех месяцев в году.

1) Между тем это норма правительственного акта противоречило законодательному толкованию понятия "отходы производства и потребления", содержащегося в действовавшем в то время Законе РК "Об охране окружающей среды", который являлся нормативным правовым актом более высокого уровня.

2) Кроме того, этот правительственный акт противоречил положениям, содержащимся в международном акте. Так, согласно "Международной Конвенции о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров", к которой Республика Казахстан присоединилась в соответствии с Законом РК №525 от 3 февраля 2004 года, все виды серы были отнесены к категории товаров (следует понимать и к продукции) и ей присвоена специальная международная "товарная позиция – 25.03" и специальный международный "товарный код – 2503.00". Таким образом, учитывая приоритет положений этой Международной Конвенции перед национальным законодательством, Республика Казахстан,

присоединившаяся к этой Конвенции специальным законом, не могла в одностороннем порядке изменить "товарную позицию" серы, тем более, ни при каких обстоятельствах, относить ее к категории отходов производства и потребления.

3) Более того, технология размещения и хранения серы, осуществляемой недропользователем, соответствовала требованиям Межгосударственного стандарта (ГОСТ 127.1-93), принятого 21 октября 1993 года Межгосударственным Советом стран СНГ по стандартизации, метрологии и сертификации.

4) На основании вышеприведенного правительственного акта с 2001 года по 2008 год недропользователь осуществлял платежи за размещение и хранение серы. Общая сумма этих выплат за эти годы составила 342 миллиона долларов США, которые были возвращены недропользователю на основании решения Верховного Суда РК и заключенного Соглашения между Республикой Казахстан и недропользователем об урегулировании спора.

19. К отношениям в сфере недропользования в случаях, когда они не урегулированы нормами Кодекса о недрах могут быть применены нормы гражданского законодательства, это важное положение закреплено в комментируемой статье.

20. Положение о применимости норм гражданского законодательства к регулированию отношений в сфере недропользования (пункт 4 статьи 1 Кодекса о недрах) основывается и на конкретных нормах ГК РК. Так, например, пункт 1 статьи 1 ГК РК устанавливает, что гражданским законодательством регулируются товарно-денежные и иные, основанные на равенстве участников, имущественные отношения. Законодательное положение, закрепленное в пункте 3 статьи 1 ГК РК, предусматривает, что отношения по использованию природных ресурсов, могут регулироваться гражданским законодательством, если они не урегулированы законодательством об использовании природных ресурсов. Таким образом, пункт 4 статьи 1 Кодекса о недрах и пункт 1 и 3 статьи 1 ГК РК корреспондируются между собой и законодательно закрепляют возможность регулирования определенных отношений в сфере недропользования гражданским законодательством.

21. Гражданско-правовому регулированию при определенных обстоятельствах могли бы подлежать, в частности: отношения, связанные с правом собственности на недра и на полезные ископаемые в их естественном залегании; отношения, связанные с участием самого государства в контрактах на недропользование, поскольку Республика Казахстан может выступать

равноправной стороной в договорно-правовых отношениях без каких-либо исключительных для нее привилегий; отношения, связанные с приоритетным правом государства в сфере недропользования; отношения, связанные с отчуждением/приобретением акций (долей) юридических лиц, являющихся недропользователями; отношения, связанные с гражданско-правовой ответственностью субъектов правоотношений в сфере недропользования и др. Однако, указанное прямо не вытекает из норм комментируемого Кодекса о недрах, поэтому является его недостатком и предметом для научных дискуссий.

22. При формировании правоприменительной практики в сфере недропользования необходимо обеспечить сдержанный подход субсидиарного применения норм Кодекса о недрах и гражданского законодательства. Также следует иметь в виду, что в соответствии с теорией права, логическим и системным толкованием законодательных установлений, можно выделить следующие условия субсидиарного применения правовых норм:

1) отсутствие прямого запрета закона на субсидиарное применение норм права;

2) фактически сложившиеся отношения нуждаются в правовом регулировании и должны быть охвачены правом (законодательством);

3) отсутствие нормы отрасли права, регулирующей общественные отношения, которая находится в смежной отрасли законодательства и в отличие от аналогии закона здесь пробел отсутствует.

При этом нормы гражданского законодательства применяются к отношениям в сфере недропользования только в тех случаях, когда они не урегулированы нормами Кодекса о недрах.

О недрах и недропользовании Административный процедурно-процессуальный кодекс О здоровье народа и системе здравоохранения Экологический кодекс Социальный кодекс Комментарии статья Гражданский процессуальный кодекс Гражданский кодекс Уголовно-процессуальный кодекс Уголовный кодекс Нормативное постановление верховного суда 

   ОЮЛ "Казахстанская ассоциация организаций нефтегазового и энергетического комплекса "KAZENERGY" 

Нур-Султан 2022 

Ассоциация "Kazenergy" выражает искреннюю признательность за поддержку в подготовке комментария компаниям: "Норт Каспиан Оперейтинг Компани Н.В.", АО "НК "КазМунайГаз", АО "Мангистаумунайгаз", "Карачаганак Петролиум Оперейтинг Б.В.", ТОО "Уайт энд Кейс Казахстан", ТОО "Холлер Ломакс (Haller Lomax)", ТОО "Erlicon CG", ТОО "Юридическая фирма "Signum". © Ассоциация “Kazenergy”, 2022 © авторский коллектив, 2022 © авторы, 2022 

Уважаемые читатели! 

Вашему вниманию предлагается научно-практический комментарий, подготовленный группой отечественных специалистов, обладающих большим практическим опытом работы по законодательству о недрах и недропользовании и принимавших участие в подготовке Кодекса "О недрах и недропользовании". 

Недропользование - весьма сложная и специфичная сфера общественных отношений, регулирование которой имеет свои исторические предпосылки и учитывает технологическую специфику процесса освоения недр, а также экологические, коммерческие, правовые и прочие особенности разведки и разработки месторождений. 

Казахстанское законодательство о недрах и недропользовании прошло несколько этапов в своем развитии, и всегда основывалось на балансе интересов государства и недропользователей, прозрачности, стремлении к максимально возможной степени защиты прав и законных интересов инвесторов, обеспечении устойчивого социального, экономического и экологического развития страны. 

Принятый в конце 2017 года Кодекс "О недрах и недропользовании" разрабатывался с учетом многолетнего накопленного опыта и правоприменительной практики, а также результатов широкого обсуждения его со специалистами, работающими в отрасли. 

В нем нашли отражение конкретные, важные меры со стороны государства по повышению инвестиционной привлекательности геологоразведки, дальнейшему снижению административных барьеров. 

Тем не менее, практика и законодательство не стоят на месте, постоянно развиваясь с учетом новых задач, возникающих как перед отраслью недропользования, так и в экономике в целом. 

Настоящий комментарий в этой связи призван служить подспорьем для широкого круга заинтересованных лиц – специалистов, работающих в отрасли, в 

понимании смысла норм, их исторического контекста, взаимосвязи и взаимовлияния различных положений Кодекса. 

Мы также надеемся, что изучение комментария послужит стимулом для новых поколений молодых отечественных специалистов к научной и практической работе в этой важной отрасли, на благо развития нашей страны, нынешнего и будущего поколений казахстанцев. 

С уважением, Заместитель Председателя Ассоциации "Kazenergy", Герой труда Казахстана У. Карабалин