КОММЕНТАРИЙ К СТАТЬЕ 10. НЕДРА И ИХ РЕСУРСЫ КОДЕКСУ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН "О НЕДРАХ И НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ"
1. Недрами признается часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности, дна водоемов и водотоков.
2. Настоящим Кодексом регулируется пользование недрами в отношении следующих ресурсов:
1) полезные ископаемые;
2) техногенные минеральные образования;
3) пространство недр.
__________________________________________________________________________________________
(Телемтаев М.Б., Ибрагимов М.А., Крайбеков Ч.Е.)
1. П.1 комментируемой статьи раскрывает содержание понятия "недра", которое является одним из основных для правового регулирования операций по недропользованию.
Комментируемая статья устанавливает, что недра – это часть земной коры сразу после почвенного слоя, а при его отсутствии – сразу после земной поверхности. В случае, если отсутствует и земная поверхность (к примеру, дно водного объекта не является земной поверхностью), то недра располагаются ниже дна водоемов и водотоков. Определение недр, содержащееся в Кодексе о недрах, не является новым для законодательства. Похожим образом недра определялись в ранее действовавших законодательных актах, а именно в Законе о недрах 1996 г. и Законе о недрах 2010 г., с той лишь разницей, что в них имелось уточнение о том, что недра простираются до глубин, доступных для проведения операций по недропользованию с учетом научно-технического прогресса. В Кодексе о недрах такое уточнение о глубине недр отсутствует. Нижняя пространственная граница устанавливается Кодексом о недрах лишь для участка недр как объекта права недропользования и, по аналогии с подходом, использованным в Законе о недрах 1996 г. и Законе о недрах 2010 г. при характеристике недр, определяется глубинами, доступными для геологического изучения и освоения. Такое изучение и освоение также в конечном итоге зависят от уровня и достижений научного и технического прогресса, однако, данный критерий использован в Кодексе о недрах для определения пространственной границы по глубине только в отношении участков недр, но не для характеристики недр в целом.
Такой подход следует признать справедливым хотя бы потому, что недра в их пределах по глубине, как объект собственности государства, на который распространяется его суверенитет, не могут зависеть от того, являются ли они доступными на данном этапе научного и технического развития. Таким образом, суверенитет государства в отношении недр не может и не должен определяться
границами технических возможностей проникновения в них в целях изучения или разработки, ибо в таком случае слои земной коры, недоступные в настоящее время для научного исследования и освоения утрачивают свою характеристику объекта права государственной собственности и исключаются из-под государственной юрисдикции.
Умолчание же относительно границ самих недр в глубину означает, что недра простираются до конца земной коры (будучи ее частью) и заканчиваются с началом земной мантии.
Что касается определения верхней границы недр, Кодекс о недрах не уточняет, когда и на какой глубине заканчивается земная поверхность и начинаются недра. В каждом конкретном случае, в зависимости от геологических строений, определяемых при помощи почвоведения, геологии и других наук о Земле, почвенный слой или дно поверхностных водных объектов могут иметь различную глубину и, соответственно, недра будут начинаться на разной глубине.
2. Территориально недра ограничены пределами, на которые распространяется суверенитет РК. И как, к примеру, земля понимается в качестве территориального пространства, в пределах которого устанавливается суверенитет РК, о чем говорится в п.7 ст.12 ЗК РК, так и недра также могут рассматриваться как подземная трехмерная часть земной коры, на которую распространяется суверенитет (юрисдикция) РК. Именно это качество недр лежит в основе того, что Конституция РК закрепляет за ними статус собственности государства.
Объективности ради отметим, что такой изложенный выше подход к определению пространственных границ недр по глубине вызывает последовательную критику некоторых исследователей, которые условно называют такой подход "геометрическим" и отмечают, что его применение для определения понятия "недра" "не является достаточно обоснованным, не позволяет соотнести между собой права на недра и права на земельные участки". В этой связи не без оснований подчеркивается, что использование части земной коры ниже почвенного слоя в соответствии с целевым назначением земельного участка не должно рассматриваться как недропользование, поскольку такое использование не является недропользованием и относится к правам на земельные участки. К примеру, строительство фундаментов зданий, возведение подземных паркингов бизнес-центров и т.п., а также иные способы использования подземного пространства, расположенного ниже почвенного слоя, в соответствии с целевым назначением земельного участка, "право на
который является первичным, а право на использование пространства ниже почвенного слоя производным от прав на поверхность земли и вторичным, … необходимо исключить из понятия "недропользование".
При этом с сожалением констатируется, что имеющаяся в связи с "геометрическим" подходом к определению недр проблема установления правовой природы пользования недрами для размещения объектов, на возведение которых получения права недропользования не требуется, окончательного и определенного разрешения пока не нашла, поскольку противоречия в геометрическом подходе при определении понятия "недра" и правовом режиме использования недр земли в ряде указанных случаев Кодексом о недрах так и остались не устраненными.
В этой связи представляется, что подобная критика и сформулированные в ее обоснование доводы должны послужить основой для дальнейшего совершенствования соответствующих положений Кодекса о недрах, которые проведут еще более четкий водораздел между операциями по недропользованию, которые являются формой реализации права недропользования и подлежат регулированию Кодексом о недрах, и правом пользования недрами, которое не имеет отношения к указанным операциям и осуществляется в самых разнообразных видах строительной и иной хозяйственной деятельности (рытье котлованов для фундаментов и паркингов крупных сооружений, прокладка тоннелей метро и кабельной связи и т.д.) на основе и в связи с правами на соответствующий земельный участок.
3. Следует отличать "недра" от "участка недр". Соотношение между этими терминами схоже с соотношением между "землей" и "земельным участком". Если недра — это часть земной коры в территориальных пределах всей РК, то участок недр — это лишь определенная геометризированная часть недр с определенными пространственными границами, предоставляемая для проведения операций по недропользованию.
Отдельные особенности правового статуса недр определяются некоторыми международно-правовыми договорами, участником которых является Казахстан. Так, в ст. 6 Конвенции о правовом статусе Каспийского моря (г. Актау, 2018 г.) установлено, что суверенитет каждой из сторон конвенции распространяется за пределы ее сухопутной территории и внутренних вод на примыкающий морской пояс, называемый территориальными водами, равно как на его дно и недра, а также на воздушное пространство над ним. При этом указывается, что разграничение дна и недр Каспийского моря осуществляется по договоренности сопредельных и противолежащих государств с учетом общепризнанных
принципов и норм международного права в целях реализации их суверенных прав на недропользование.
Одной из таких договоренностей является Соглашение о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование между РК и Российский Федерацией (г. Москва, 1998 г.), где недра поделены на те, на которые каждая сторона соглашения имеет суверенное право разрабатывать самостоятельно и также самостоятельно управлять ими (недра до разделительной линии), и те, на которые стороны имеют исключительное право на совместную разведку и разработку перспективных структур и месторождений (если через недра проходит разграничительная линия).
Другими словами, в отношении недр Каспийской акватории между Россией и Казахстаном установлено, что помимо их суверенных прав на недра (прав на самостоятельное недропользование), также существуют исключительные права этих государств, которые принадлежат каждому из них и реализуются в рамках совместного недропользования на определенных перспективных структурах и месторождениях.
В аналогичных Соглашениях РК с Туркменистаном и Азербайджаном, напротив, данный вопрос никак не урегулирован. Здесь лишь определяется, что вопросы разведки и разработки месторождений в случае прохождения через них линии разграничения будут предметом отдельных соглашений между сторонами.
4. П.2 комментируемой статьи вводит в законодательный оборот новое понятие "ресурсы", которое в этом виде до сих пор не было известно отечественному законодательству о недрах. Из содержания комментируемого пункта, а также из самого названия статьи о недрах и их ресурсах усматривается, что перечисляемые в статье ресурсы являются составной частью недр. Тем самым, законодатель содержанием комментируемой статьи устанавливает, что Кодексом о недрах регулируется не всякое пользование недрами, а только то, которое представляет собой операции по отношению к определяемым Кодексом о недрах ресурсам. С учетом положения о недрах, сформулированного в первом пункте комментируемой статьи, использование законодателем термина "ресурсы" позволяет четко отграничить пользование недрами, которое регулируется Кодексом о недрах, от любых иных действий, которые так или иначе связаны с воздействие на недра, но при этом предметом регулирования со стороны Кодекса о недрах не являются. Таким образом, далеко не всякое пользование недрами (например, строительство тоннелей, метро, подземных
паркингов ит.п.) должно расцениваться как недропользование, а лишь такие операции, которые осуществляются только в отношении указываемых в комментируемой статье ресурсов недр. Именно такие операции представляют собой недропользование, регулируемое положениями Кодекса о недрах и другими нормативными правовыми актами, принятыми на его основе.
Следует иметь в виду, что данный подход является новым для правового регулирования сферы недропользования и отличается от режима, который был установлен ранее действовавшим законодательством о недрах. Так, Законом о недрах 2010 г. и принятыми на его основе подзаконными актами, наряду с геологическим изучением недр, разведкой и добычей полезных ископаемых, операциями по недропользованию признавалось также строительство и (или) эксплуатация подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей, включая строительство и (или) эксплуатацию тоннелей, метрополитенов, подземных путепроводов и инженерных сооружений с глубиной залегания свыше трех метров и тому подобное. В отличие от этого Кодекс о недрах, четко определяя в п. 2 комментируемой статьи перечень ресурсов недр, операции в отношении которых являются недропользованием, тем самым строго очерчивает рамки отношений, которые выступают предметом его регулирования. Иными словами, все действия в отношении недр, которые не направлены и не затрагивают перечисляемые комментируемой статьей ресурсы, недропользованием по смыслу Кодекса о недрах не являются и им не регулируются.
5. В комментируемой статье названы три вида ресурсов, пользование в отношении которых регулируется Кодексом о недрах. Прежде всего – это полезные ископаемые, т.е. содержащие полезные компоненты природные минеральные образования и органические вещества, химический состав и физические свойства которых позволяют использовать их в области материального производства и потребления. Другим ресурсом недр являются техногенные минеральные образования, которые представляют собой скопления отходов горнодобывающих, горно-перерабатывающих и энергетических производств, содержащие полезные компоненты и (или) полезные ископаемые. Наконец, последним из выделяемых статьей ресурсов недр выступает такой ресурс, как пространство недр в виде трехмерного пространственного свойства недр, которое с учетом геотехнических, геологических, экономических и экологических факторов может быть использовано в качестве среды для размещения объектов производственной, научной или иной деятельности.
В целом, соотношение основных понятий, в том числе, закрепляемых комментируемой статьей и определяющих предмет регулирования Кодекса о недрах, может быть схематично представлено в следующем виде: Природные ресурсы (иные природные ресурсы: земля, воды, воздух, растительный и животный мир) > Недра (иные составляющие недр: подземные воды, геотермальные ресурсы, лечебные грязи и др.) > Ресурсы > Полезные ископаемые/ТМО/Пространство недр.
О недрах и недропользовании Административный процедурно-процессуальный кодекс О здоровье народа и системе здравоохранения Экологический кодекс Социальный кодекс Комментарий статья Гражданский процессуальный кодекс Гражданский кодекс Уголовно-процессуальный кодекс Уголовный кодекс Нормативное постановление верховного суда
ОЮЛ "Казахстанская ассоциация организаций нефтегазового и энергетического комплекса "KAZENERGY"
Нур-Султан 2022
Ассоциация "Kazenergy" выражает искреннюю признательность за поддержку в подготовке комментария компаниям: "Норт Каспиан Оперейтинг Компани Н.В.", АО "НК "КазМунайГаз", АО "Мангистаумунайгаз", "Карачаганак Петролиум Оперейтинг Б.В.", ТОО "Уайт энд Кейс Казахстан", ТОО "Холлер Ломакс (Haller Lomax)", ТОО "Erlicon CG", ТОО "Юридическая фирма "Signum". © Ассоциация “Kazenergy”, 2022 © авторский коллектив, 2022 © авторы, 2022
Уважаемые читатели!
Вашему вниманию предлагается научно-практический комментарий, подготовленный группой отечественных специалистов, обладающих большим практическим опытом работы по законодательству о недрах и недропользовании и принимавших участие в подготовке Кодекса "О недрах и недропользовании".
Недропользование - весьма сложная и специфичная сфера общественных отношений, регулирование которой имеет свои исторические предпосылки и учитывает технологическую специфику процесса освоения недр, а также экологические, коммерческие, правовые и прочие особенности разведки и разработки месторождений.
Казахстанское законодательство о недрах и недропользовании прошло несколько этапов в своем развитии, и всегда основывалось на балансе интересов государства и недропользователей, прозрачности, стремлении к максимально возможной степени защиты прав и законных интересов инвесторов, обеспечении устойчивого социального, экономического и экологического развития страны.
Принятый в конце 2017 года Кодекс "О недрах и недропользовании" разрабатывался с учетом многолетнего накопленного опыта и правоприменительной практики, а также результатов широкого обсуждения его со специалистами, работающими в отрасли.
В нем нашли отражение конкретные, важные меры со стороны государства по повышению инвестиционной привлекательности геологоразведки, дальнейшему снижению административных барьеров.
Тем не менее, практика и законодательство не стоят на месте, постоянно развиваясь с учетом новых задач, возникающих как перед отраслью недропользования, так и в экономике в целом.
Настоящий комментарий в этой связи призван служить подспорьем для широкого круга заинтересованных лиц – специалистов, работающих в отрасли, в
понимании смысла норм, их исторического контекста, взаимосвязи и взаимовлияния различных положений Кодекса.
Мы также надеемся, что изучение комментария послужит стимулом для новых поколений молодых отечественных специалистов к научной и практической работе в этой важной отрасли, на благо развития нашей страны, нынешнего и будущего поколений казахстанцев.
С уважением, Заместитель Председателя Ассоциации "Kazenergy", Герой труда Казахстана У. Карабалин
