КОММЕНТАРИЙ К СТАТЬЕ 13. ТЕХНОГЕННЫЕ МИНЕРАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ, ПРАВА НА ТЕХНОГЕННЫЕ МИНЕРАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ КОДЕКСУ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН "О НЕДРАХ И НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ" 

 1. Техногенными минеральными образованиями признаются скопления отходов горнодобывающих, горно-перерабатывающих и энергетических производств, содержащих полезные компоненты и (или) полезные ископаемые.

К техногенным минеральным образованиям горнодобывающих производств относятся отходы добычи твердых полезных ископаемых, образуемые в результате выделения твердых полезных ископаемых из горной массы в процессе их извлечения из недр (вскрыша, вмещающая порода, пыль, бедная (некондиционная) руда).

К техногенным минеральным образованиям горно-перерабатывающих производств относятся отходы переработки, образуемые в результате деятельности горно-обогатительных производств (хвосты и шламы обогащения) и (или) химико-металлургических производств (шлаки, кеки, клинкеры и другие аналогичные виды отходов металлургического передела).

К техногенным минеральным образованиям энергетических производств относятся твердые отходы, образующиеся в результате сгорания топлива при производстве электрической и (или) тепловой энергии генерирующими установками (золы и золошлаки).

2. Техногенные минеральные образования, расположенные в пределах участка недр, являются принадлежностью такого участка.

Техногенные минеральные образования, возникшие в результате деятельности химико-металлургических или энергетических производств, расположенных за пределами находящегося в пользовании участка недр, являются принадлежностью указанных производств. Право собственности на такие техногенные минеральные образования сохраняется за собственником производств до момента закрытия полигона (части полигона) размещения данных техногенных минеральных образований в соответствии с экологическим законодательством Республики Казахстан.

3. Право собственности на техногенные минеральные образования, возникшие в результате деятельности недропользователя на участке недр, находящемся в пользовании у данного недропользователя, сохраняется за ним на срок действия права недропользования.

Недропользователи, являющиеся собственниками техногенных минеральных образований, вправе с учетом положений настоящей статьи владеть, пользоваться и распоряжаться техногенными минеральными образованиями, возникшими в результате деятельности на предоставленном им в пользование участке недр, а также отчуждать их третьим лицам.

Отчуждение указанных техногенных минеральных образований третьим лицам без изъятия из участка недр или полигона их размещения не допускается, кроме случаев перехода права недропользования или, соответственно, права собственности на производства, предусмотренные пунктом 2 настоящей статьи.

В случае отчуждения третьим лицам техногенных минеральных образований, расположенных на участке недр, находящемся в пользовании, их изъятие должно быть осуществлено в период действия права недропользования.

4. Размещение техногенных минеральных образований горно-добывающих производств осуществляется только в пределах участков недр, находящихся в пользовании по лицензии на разведку твердых полезных ископаемых, лицензии на добычу твердых полезных ископаемых, лицензии на добычу общераспространенных полезных ископаемых или лицензии на использование пространства недр.

Размещение техногенных минеральных образований горно-обогатительных производств осуществляется только в пределах участков недр, находящихся в пользовании по лицензии на добычу твердых полезных ископаемых или лицензии на использование пространства недр.

В целях обеспечения эффективности использования ресурсного потенциала техногенных минеральных образований их размещение на одном объекте в результате деятельности разных производств (горнодобывающих, горно-обогатительных, химико-металлургических производств) запрещается, если такие техногенные минеральные образования не обладают однородными физико-химическими свойствами и такое размещение не соответствует требованиям экологического законодательства Республики Казахстан.

5. Техногенные минеральные образования, оставленные на участке недр после прекращения права недропользования или, соответственно, после закрытия полигона (части полигона), включаются в состав недр.

Для целей настоящего Кодекса к техногенным минеральным образованиям, включенным в состав недр, применяется правовой режим твердых полезных ископаемых.

__________________________________________________________________________________________

(Одилов Т.А.)

1. Комментируемая статья раскрывает понятие ТМО в качестве ресурса недр, приводит их классификацию, устанавливает правовой статус, а также некоторые особенности их имущественного оборота.

В законодательстве РК понятие ТМО впервые упоминается в Кодексе о недрах и переработке минерального сырья 1992 г. в качестве техногенных образований или техногенных минеральных ресурсов (по смыслу понятия использовались равнозначно). В Кодексе о недрах и переработке минерального сырья 1992 г. законодатель не выделял ТМО в качестве отдельного объекта правоотношений в сфере недропользования. В соответствии с п. 3 ст. 43 Кодекса о недрах и переработке минерального сырья 1992 г. к ТМО применялись те же положения по геологоразведке и добыче полезных ископаемых, которые типичный для месторождений природного характера.

Однако речь в данном случае идет исключительно о ТМО, принадлежащих государству. Данный вывод следует из содержания других положений Кодекса о недрах и переработке минерального сырья 1992 г., в частности ст. 5 и ст. 7, смысл которых заключается в том, что ТМО вместе с месторождениями полезных ископаемых образовывают государственный фонд недр (используемые и неиспользуемые части недр), который является исключительной (слово "исключительной" было предусмотрено только в Кодексе о недрах и переработке минерального сырья 1992 г.) государственной собственностью.

С принятием Кодекса о недрах, применение к государственным ТМО правового режима регулирования операций по недропользованию, предусмотренного для ТПИ, вновь нашло свое прямое отражение в ч. 2 п. 5 комментируемой статьи. В сущности, логика строится на том, что государство рассматривает скопление принадлежащих ему ТМО в том же ключе, что и

скопления полезных ископаемых, которые по определению также принадлежат государству.

2. Законодательное регулирование вопроса разграничения и отнесения ТМО к государственной или частной собственности подвергалось значительным изменениям во всех четырех основных законодательных актах в сфере недропользования, включая комментируемый Кодекс о недрах.

С принятием Кодекса о недрах и переработке минерального сырья 1992 г. законодатель установил государственную собственность на ТМО (техногенные минеральные ресурсы/образования: продукты хвосто- и шламохранилищ, некондиционных руд и пород в отвалах и т.п.), которые возникли ко дню введения в действие указанного кодекса (п. 4 ст. 43). Важно отметить, что исходя из смысла указанной нормы государственная собственность на такие ТМО устанавливалась вне зависимости от наличия паспорта или записей о них в системе государственного учета состояния недр. Такое однозначное разграничение объясняется историческими условиями, при которых вводилась данная норма – до обретения РК независимости и принятия Кодекса о недрах и переработке минерального сырья 1992 г. все горнодобывающие предприятия на ее территории принадлежали государству. Из смысла нормы также вытекает, что ввиду возникновения частной собственности на горнодобывающие и перерабатывающие производства, ТМО, образованные со дня введения в действие Кодекса о недрах и переработке минерального сырья 1992 г., ныне могли находиться и в частной собственности.

С принятием Указа о недрах 1996 г. в ст. 72 законодатель не исключил возникновение государственной собственности на ТМО и с 30 мая 1992 г. (данная дата, однако, не является датой введения в действие Кодекса о недрах и переработке минерального сырья 1992 г.), но лишь в результате включения ТМО в государственный фонд минеральных ресурсов до вступления в силу Указа о недрах 1996 г., т.е. до 29 января 1996 г.: "Техногенные минеральные образования, заскладированные до 30 мая 1992 года или включенные в государственный фонд минеральных ресурсов до вступления в силу настоящего Указа, являются государственной собственностью".

Об исторических предпосылках необходимости дополнительного периода (с 30 мая 1992 г. по 29 января 1996 г.) для возникновения в то время государственной собственности на ТМО можно лишь догадываться. Предположительно, в период после введения в действие Кодекса о недрах и переработке минерального сырья 1992 г. и до вступления в силу Указа о недрах 1996 г. все еще оставались неприватизированными и действовали

государственные предприятия, образовавшие ТМО, которые впоследствии до момента приватизации таких предприятий были включены в государственный фонд минеральных ресурсов в качестве государственной собственности.

С принятием Закона о недрах 2010 г. ограничение по времени возникновения государственной собственности на ТМО путем их включения после 30 мая 1992 г. в государственный фонд минеральных ресурсов в соответствии с п. 4 ст. 10 было снято: "Техногенные минеральные образования, заскладированные до 30 мая 1992 года или включенные в государственный фонд минеральных ресурсов, являются государственной собственностью". Предположительно, данная мера связана с необходимостью включения (обозначения) в государственных фонд минеральных ресурсов в качестве государственной собственности ТМО, которые были оставлены недропользователями после 29 января 1996 г., для дальнейшего вовлечения в недропользование.

Вместе с тем в соответствии с Законом РК от 29 декабря 2014 г. № 271-V ЗРК "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам недропользования" п. 3 ст. 10 Закона о недрах 2010 г., устанавливающий государственную собственность на ТМО, подвергся дополнительной редакции. Помимо уже действовавших положений, редакция пункта дополнилась положением об установлении государственной собственности на "полезные ископаемые, содержащиеся в техногенных минеральных образованиях, заскладированных после 30 мая 1992 года, в объеме, по которым не уплачен налог на добычу полезных ископаемых и (или) роялти". Данное дополнение связано с притязаниями налоговых органов исключить избежание уплаты НДПИ или роялти на полезные ископаемые, остающиеся в ТМО после добычи ТПИ из недр или переработки недропользователями. Важно подчеркнуть, что под полезными ископаемым подразумеваются также и полезные компоненты (в тот момент законодатель еще не выстроил четкое соотношение данных понятий), учитывая, что, согласно предусмотренному в то время определению ТМО, в них содержатся именно полезные компоненты. Кроме того, некоторые виды ТМО не могут содержать полезные ископаемые в принципе (например, шлаки металлургии и некоторые виды хвостов обогащения), поскольку являются отходами глубокого физико-химического передала (см. комментарий к ст. 12 Кодекса о недрах).

Таким образом, к моменту введения в действие Кодекса о недрах государственная собственность законодательно установлена:

1) на ТМО, образованные до 30 мая 1992 г.;

2) образованные после 30 мая 1992 г. и включенные в государственные фонд минеральных ресурсов (в качестве государственных);

3) на полезные ископаемые (включая полезные компоненты), содержащиеся в ТМО, по которым при извлечении полезных ископаемых из недр или при переработке недропользователями не уплачен НДПИ и (или) роялти (см. п. 12 и 13 ниже).

Во втором случае необходимо уточнить, что кроме как в контексте ТМО, ни в одном их трех законодательных актов в сфере недропользования (Кодексе о недрах 1992 г., Законы о недрах 1996 и 2010 г.) понятие "государственный фонд минеральных ресурсов" более не использовалось. Наиболее подходящим по значению и широко используемым во всех трех законодательных актах понятием, по смыслу отражающим совокупность известных минерально-сырьевых накоплений, связанных с недрами, является "государственный фонд недр", в целях учета состояния которого ведется в том числе кадастр (объектов) ТМО. Поэтому в контексте второго случая фразу "…включенные в государственные фонд минеральных ресурсов" логичнее воспринимать в значении "…включенные в государственные фонд недр" или даже "…включенные в кадастр техногенных минеральных образований".

Кадастр ТМО представляет собой систематизированный свод сведений об объектах размещения ТМО (хранилища и отвалы), которые, как отмечено, могут находиться в частной и государственной собственности. Само по себе включение ТМО в кадастр (в государственный фонд недр) имеет лишь учетное значение, поэтому в контексте комментируемого случая для обозначения принадлежности ТМО к государственной собственности при их включении в кадастр (в государственный фонд недр) должны были вноситься соответствующие записи. Данные записи имеют важное значение особенно в вопросе определения объема частных и государственных ТМО, размещенных (складированных) на одном и том же объекте (отвале, хранилище) или территории.

Сопоставляя первый и второй случай установления государственной собственности на ТМО, важно отметить, что для первого случая установление государственной собственности на ТМО не предполагало каких-либо действий и осуществилось на основании прямой законодательной нормы. Тогда как второй случай предполагал внесение соответствующих записей в государственный фонд недр (кадастр ТМО), прямо устанавливающих и обозначающих те или иные ТМО в качестве объекта государственной собственности.

Третий случай вызывает наибольшее количество вопросов с точки зрения дальнейшей практической реализации государством своих прав собственности, поскольку, исходя из смысла нормы, предполагает некий объем государственных полезных ископаемых и полезных компонентов, содержащихся в массиве (объекте размещения) ТМО, находящихся в частной собственности. Выделить и разграничить объем частных и государственных ТМО в натуре невозможно. В данном случае речь шла об условной доле полезных ископаемых и полезных компонентов в массиве размещенного объекта ТМО.

3. В Кодексе о недрах законодатель не стал вновь предусматривать нормы, устанавливающие государственную собственность на ТМО, возникшие до введения в действие Кодекса о недрах, поскольку это было сделано в ранее действовавших законодательных актах в сфере недропользования.

Напротив, в целях потенциального извлечения полезных свойств из ТМО как техногенного месторождения в рамках единого правового института пользования недрами (наряду с месторождениями полезных ископаемых) законодатель применил иной подход, исключающий какие-либо дополнительные процедуры по установлению государственной собственности на ТМО, предполагающих действия государственного органа и совершение записи по включению ТМО в государственный фонд недр (в состав недр). Новый подход также нивелирует риски, связанные невыполнением обязательств по ликвидации последствий недропользования в отношении ТМО в силу владения ими на праве частной собственности.

Так, ранее до принятия Кодекса о недрах существовало мнение о нецелесообразности проведения ликвидационных работ по образовавшимся ТМО, например, при досрочном прекращении права недропользования контракта на разведку и (или) добычу ТПИ ввиду потенциальной полезности ТМО в будущем. Однако мировая практика обращения с ТМО показывает, что в целях обеспечения безопасности окружающей среды и населения ликвидационные работы в отношении ТМО необходимо начинать незамедлительно после прекращения права недропользования, поскольку невозможно предсказать, когда образовавшиеся ТМО вновь вызовут коммерческий интерес и будут использованы с целью изъятия полезных ископаемых или полезных компонентов. Кроме того, последующее изъятие ТМО, покрытых рекультивационным слоем, согласно общепринятой мировой практике, является технически вполне осуществимым, не вызывая при этом какие-либо сложности или потери качества или объема ТМО.

Суть нового законодательного подхода заключается в том, что ТМО, образовавшиеся при проведении операций по недропользованию, находясь при этом в частной собственности недропользователя, при прекращении права пользования участком недр считаются перешедшими (включенными) в состав недр, а значит перешедшими в государственную собственность, поскольку недра находятся в собственности государства. Будучи в составе недр, такие ТМО в соответствии с пп. 2 п. 2 ст. 10 Кодекса о недрах рассматриваются в качестве ресурса недр наравне с полезными ископаемые, изучение (разведка) и извлечение (добыча) которых в будущем в соответствии с ч. 2 п. 5 комментируемой статьи осуществляется в том же порядке и режиме, который предусмотрен для ТПИ. Новый подход заимствован из западноавстралийского и чилийского горных законов.

Предусмотренная юридическая конструкция по переходу ТМО в состав недр и, соответственно, в собственность государства носит объективный характер и не зависит от субъективной оценки как государственных органов, так и лица, утратившего право недропользования. Такой переход предусмотрен ч. 1 п. 5 комментируемой статьи, в соответствии с которым оставление ТМО участке недр, прекратившем свое (юридическое) существование, как и захоронение ТМО на полигоне, расположенном вне участка недр, влечет прекращение права собственности (дополнительное основание согласно п. 1 ст. 249 ГК РК), хотя и очень схожим c правовым институтом отказа от права собственности в ст. 250 ГК РК.

Переход ТМО в государственную собственность не исключает, тем не менее, выполнение публично-правовых обязанностей по ведению учета ТМО и ликвидационных мероприятий.

4. ТМО следует считать законодательно установленным особым статусом отходов производства, обладающих значительным ресурсным потенциалом и вовлекаемым в производство или использование способом, аналогичным для твердых полезных ископаемых, включая общераспространенные. Тем не менее, будучи отходами производства, операции по управлению ТМО также регулируются экологическим законодательством РК.

Для обозначения отходов производства в качестве ТМО заводится специальный паспорт – документ, в котором указываются характеристики данных отходов (объем, содержание, способ размещения и др.), вид и параметры объекта размещения (отвал, хранилище), образователь отходов, местоположение объекта и другие особенности. Паспорта ТМО подлежат представлению в уполномоченный орган по изучению недр в порядке, предусмотренном

подзаконным НПА. Паспорт ТМО является основным источником информации для учета ТМО в едином кадастре государственного фонда недр.

5. Регулирование отношений, связанных с ТМО, выделено законодателем в отдельный институт законодательства о недрах и недропользовании ввиду содержания в таких образованиях полезных компонентов и (или) полезных ископаемых, неся тем самым ресурсный потенциал. Обновленное определение ТМО в п. 1 комментируемой статьи указывает, что в зависимости от экономических и экологических факторов, вида и происхождения ТМО, их ресурсная ценность может быть обусловлена наличием в них либо полезных ископаемых, либо полезных компонентов, либо и тех и других, в очередной раз разграничивая эти два понятия между собой согласно п. 1 ст. 13: "… скопления отходов горнодобывающих, горно-перерабатывающих и энергетических производств, содержащих полезные компоненты и (или) полезные ископаемые". К примеру, вскрыша представляет собой массив горной породы, в которой помимо вкраплений руд ТПИ, грунта и прочей смеси, как правило, содержатся ОПИ. Тогда как, к примеру, в хвостах (ТМО горно-обогатительного производства) содержатся в малых количествах частицы минералов, содержащих полезные компоненты, и частицы породы (разные размеры) - в подавляющей степени. Это происходит в силу технической и (или) экономической невозможности полностью обеспечить отделение полезного компонента, содержащегося в руде, от остальной его пустой (неполезной) части или горной (пустой) породы. В свою очередь полезные ископаемые в ТМО химико-металлургического передела отсутствуют. Однако даже такие ТМО могут в очень малых количествах (в зависимости от совершенство технологии) содержать полезные компоненты в виде металлов или их соединений, но уже в другой структуре (формуле) в результате физико-химических процессов. В этом случае содержащиеся в ТМО полезные компоненты нельзя назвать природными, т.е. возникшими в результате природных (естественных) процессов.

Количественные, горнотехнические и качественные характеристики ТМО, которые позволяют использовать ТМО по мере развития технологии их переработки и изменения экономических условий, как и скопления полезных ископаемых в естественном виде, обуславливают наличие месторождения, хотя и техногенного.

6. Определение понятия ТМО, данное в п. 1 комментируемой статьи, по смыслу вобрало в себя определение понятия ТМО, ранее предусмотренного Законом о недрах 2010 г. (пп. 107 ст. 1). В основе действующего определения ТМО предусмотрена классификация производств, являющихся источниками 

образования ТМО: 1) горнодобывающее производство; 2) горно-перерабатывающее производство; 3) энергетическое производство. Однако далее в ч. 2, 3 и 4 того же пункта комментируемой статьи законодатель приводит конкретный перечень видов отходов, относящихся к ТМО, исходя из производств-образователей. Такая развернутая юридическая конструкция определения понятия ТМО (в совокупности весь п. 1 комментируемой статьи) предусмотрена намеренно, чтобы обеспечить в других пунктах комментируемой статьи возможность применения дифференцированного регуляторного подхода к ТМО в зависимости от особенностей производства их образовывающего и непосредственной связанности с операциями по недропользованию.

В отношении горнодобывающего производства законодатель ограничивает виды ТМО конкретным перечнем, в который вошли вскрыша, вмещающая порода, пыль, бедная (некондиционная) руда. Горно-перерабатывающее производство, в свою очередь, предполагает разделение ТМО на следующие подгруппы: 1) образуемых в результате деятельности горно-обогатительных производств, к которым относятся хвосты и шламы обогащения; 2) образуемых в результате деятельности химико-металлургических производств (шлаки, кеки, клинкеры и иное). Необходимо отметить, что закрытый перечень ТМО характерен для горно-обогатительного производства, в то время как химико-металлургическое производство не ограничивается вышеупомянутыми видами ТМО и предполагает, что в результате металлургического передела могут образоваться иные виды таких образований (открытый перечень).

Исчерпывающим является перечень ТМО, образуемых в результате сгорания топлива при производстве электрической и (или) тепловой энергии. К ним относятся только зола и золошлаки. Отнесение к ТМО отходов энергетического производства нетрадиционно в сравнении с отходами, образуемыми в процессе получения продукции (руда, концентрат, металл), связанной с ресурсами недр. Решение законодателя об отнесении золы и золошлаков к ТМО объясняется схожестью способов размещения, ресурсного потенциала и дальнейшего извлечения с аналогичными особенностями отходов горнодобывающих и горно-перерабатывающих производств, традиционно признаваемых ТМО.

7. П. 2 комментируемой статьи признает ТМО, расположенные в пределах участка недр, в качестве принадлежности такого участка. Данное правило предполагает следующее: 1) наличие выделенного участка недр как объекта права недропользования и объекта отношений между государством и недропользователем; 2) выделенный участок недр предоставлен для проведения операций по разведке или добыче ТПИ, ОПИ или старательству (поскольку

правило о принадлежности ТМО по смыслу применимо только для таких операций, при которых такие ТМО могут образовываться); 3) принадлежностью выступают ТМО, которые расположены в пределах такого участка и которые не находятся в государственной собственности (поскольку государственные ТМО составляют содержание самого участка недр в качестве ресурса). Таким образом, ТМО являются принадлежностью участка недр до тех пор, пока юридически существует участок недр.

Рассматривать правила принадлежности ТМО участку недр необходимо сквозь призму положений ч. 1 и 2 п. 4 комментируемой статьи, определяющих размещение ТМО на участках недр. В соответствии с данными положениями "взаимоотношения" участка недр и ТМО устанавливаются только: 1) между ТМО горнодобывающих производств (вскрышей, вмещающей породой, пылью и бедной (некондиционной) рудой), с одной стороны, и участком разведки или добычи ТПИ, добычи ОПИ или участком использования пространства недр (для целей пп. 4 ст. 249), с другой стороны (то есть участками, в результате операций на которых по обыкновению возникают данные виды ТМО); 2) между ТМО горно-обогатительных производств (хвосты и шламы обогащения) и участком добычи ТПИ или участок использования пространства недр (для целей пп. 4 ст. 249). Данные особенности также отражены в положениях Особенной части Кодекса о недрах.

Правила принадлежности ТМО к участку недр аналогичны правилам принадлежности главной вещи, предусмотренным ст. 122 ГК РК. Различие заключается в том, что законодатель вместо главной вещи определяет участок недр. Из правила следует, что до тех пор, пока ТМО недропользователя находятся в пределах участка недр, они следуют судьбе участка недр. При переходе права пользования участком недр (права недропользования) к новому пользователю участка (недропользователю) переходит право собственности на ТМО, расположенные на данном участке недр. При прекращении права пользования участком недр (прекращении существования участка недр) права собственности на ТМО, находящиеся на участке недр, также прекращаются (см. п. 2 выше).

Оговорка о возможности недропользователя произвести отчуждение ТМО отдельно от права пользования участком (права недропользования), при этом оставляя их размещенными на данном участке недр, отсутствует и запрещена. Данный запрет вытекает из ч. 3 п. 3 комментируемой статьи, предусматривающей обязательность изъятия ТМО из (территории) участка недр при их отчуждении третьему лицу, не приобретающему одновременно с этими

ТМО и право пользования данным участком недр. Поэтому сделки, совершенные в нарушение данного правила, в соответствии с п. 1 ст. 158 ГК РК являются оспоримыми и могут быть признаны судом недействительными. Такой иск, например, может быть предъявлен к новому собственнику ТМО, расположенных в границах прекратившего свое существование участка недр, заинтересованными государственными органами или лицом, ответственным за выполнение обязательства по ликвидации в отношении данных ТМО (как правило, рекультивация поверхности объектов размещения ТМО и возможно др. мероприятия).

Таким образом, в совокупности ч. 1 п. 2, ч. 1 и 3 п. 3 комментируемой статьи образуют правило, в соответствии с которым ТМО, являясь принадлежностью участка недр, располагаясь в его пределах, всегда должны принадлежать тому лицу, которое является пользователем данного участка (недропользователем) и которое при прекращении права пользования (недропользования) участком недр обязано осуществить ликвидацию последствий проведенных операций. Описанная юридическая конструкция предусмотрена во избежание ситуации, при которой интересы собственника ТМО вступают в противоречие с обязанностью другого лица (являющегося недропользователем) осуществить ликвидацию последствий операций по недропользованию при прекращении права недропользования.

8. Помимо принадлежности ТМО участку недр, п. 2 комментируемой статьи также определяет в качестве принадлежности ТМО, образуемые в результате химико-металлургических и энергетических производств и размещаемых на полигонах захоронения вне участков недр. Аналогично правилу принадлежности ТМО горнодобывающих и горно-обогатительных производств участку недр ТМО химико-металлургических и энергетических производств, будучи размещенными на полигоне вне участка недр, признаются принадлежностью производств их образовавших. Указанные ТМО при закрытии полигона полностью или в его закрытой части в соответствии с ч. 1 п. 5 комментируемой статьи считаются включенными в состав недр в качестве их ресурса, переходя тем самым в собственность государства.

Правила принадлежности таких ТМО образовавшим их производствам аналогичны правилам принадлежности главной вещи, предусмотренным ст. 122 ГК РК. Однако вместо главной вещи законодатель определяет производство-образователь ТМО. Из правила следует, что до тех пор, пока ТМО находятся на полигоне химико-металлургического или энергетического производства-образователя таких ТМО, они следуют судьбе этого производства. При переходе

права собственности к новому собственнику переходит право собственности на ТМО, расположенные на данном полигоне.

Возможность отчуждения ТМО химико-металлургических и энергетических производств без изъятия из полигона производства-образователя отдельно от такого производства отсутствует и запрещена. Данный запрет вытекает из ч. 3 п. 3 комментируемой статьи. Поэтому сделки, совершенные в нарушение данного правила, в соответствии с п. 1 ст. 158 ГК РК являются оспоримыми и могут быть признаны судом недействительными. Такой иск, например, может быть предъявлен к новому собственнику ТМО заинтересованными государственными органами или лицом, ответственным за закрытие полигона и рекультивацию в отношении данных ТМО.

Как и в случае принадлежности ТМО участку недр, в совокупности ч. 2 п. 2 и ч. 3 п. 3 комментируемой статьи образуют правило, в соответствии с которым ТМО химико-металлургических и энергетических производств, являясь их принадлежностью, располагаясь на полигонах данных производств, всегда должны принадлежать собственнику производств-образователей таких ТМО, который при закрытии полигона обязан осуществить рекультивацию поверх данных ТМО. Такая юридическая конструкция предусмотрена во избежание ситуации, при которой интересы нового собственника ТМО химико-металлургических и энергетических производств будут противопоставлены обязанностям владельца полигона и производства-образователя осуществить закрытие полигона и рекультивацию поверх ТМО.

9. Полигон захоронения – понятие, используемое в экологическом законодательстве и означающее "специально оборудованное место постоянного размещения отходов без намерения их изъятия…". "Без намерения их изъятия" означает, что владелец полигона, размещая ТМО на полигоне, в этот момент не обладает конкретным замыслом и планом по обратному изъятию и использованию ТМО.

Необходимо отметить, что места размещения ТМО горнодобывающих и горно-обогатительных производств в соответствии с экологическим законодательством РК также носят статус полигонов, которые, однако, согласно ч. 1 п. 4 комментируемой статьи должны располагаться только в пределах участка недр.

В свою очередь, ТМО химико-металлургических и энергетических производств по обыкновению не размещаются на участках недр. Поэтому в юридической конструкции, обеспечивающей по завершению размещения таких ТМО их переход в состав недр в качестве ресурса, законодатель использует

понятие полигон, поскольку последний, как и участок недр, также обладает территориальными границами.

10. В соответствии с ч. 3 п. 3 комментируемой статьи распоряжение (отчуждение третьим лицам) ТМО владельцами участков недр и производств-образователей ТМО, на которых данные ТМО первоначально размещены, без перехода прав недропользования или собственности на производство-образователь ТМО, обусловлено изъятием данных ТМО с территории участка недр или, соответственно, территории полигона.

Однако в случае с участком недр такое изъятие (вывоз) в соответствии с ч. 4 п. 3 комментируемой статьи должно обязательно состояться в период существования участка недр (пользования участком недр) как объекта права недропользования. В противном случае в соответствии с ч. 1 п. 5 ТМО, отчужденные третьим лицам, но физически не изъятые (не вывезенные) к моменту прекращения права пользования участком недр, императивно считаются "оставленными", переходя в состав недр и собственность государства. Аналогичные последствия вытекают из ч. 1 п. 5 также и для ТМО химико-металлургических и энергетических производств, отчужденных третьим лицам, но не изъятых из полигона к началу его закрытия.

Данные требования также призваны исключить возникновение ситуации, когда на территории прекращенного участка недр или полигона, подлежащего закрытию, размещены ТМО, принадлежащие лицам, законодательно не обязанным ликвидировать последствия операций по недропользованию, проводить закрытие и рекультивацию полигона, тем самым создавая препятствие лицам, на которых такая обязанность возлагается.

11. Ч. 1 и 2 п. 4 (в новой редакции) комментируемой статьи предусматривают требования о размещении ТМО горнодобывающих и горно-обогатительных производств только на участках недр, предоставленных на основании соответствующей лицензии на недропользование.

Так, ТМО горнодобывающих производств (вскрыша, вмещающая порода, пыль и бедная (некондиционная) руда) могут размещаться только участке разведки, участке добычи ТПИ, участке добычи ОПИ или участке использования пространства недр (для целей пп. 4 ст. 249). Данное требование учитывает тот факт, что перечисленные виды ТМО всегда располагаются вблизи горной выработки, а их образование является неотъемлемой частью работ, проводимых на указанных участках в рамках соответствующих операций по недропользованию.

В свою очередь, ТМО горно-обогатительных производств (хвосты и шламы обогащения) должны размещаться только на участке добычи ТПИ или участке использования пространства недр (для целей пп. 4 ст. 249). Данное требование учитывает тот факт, что объекты размещения (хранилища) перечисленных видов ТМО, как правило, размещаются вблизи рудника, располагаемого на участке добычи, и образование данных ТМО прочно связано с операциями по добыче. Данное требование учитывает также и экономические, логистические, экологические или иные обстоятельства, не позволяющие разместить хвосты или шламы обогащения на участке добыче, т.е. вблизи рудника. В этом случае для размещения данных видом ТМО предусмотрено выделение участка использования пространства недр.

Предусмотренная юридическая конструкция призвана обеспечить "покрытие" данных видов ТМО обязательствами по ликвидации последствий проведения соответствующих операций по недропользованию и сумами обеспечения исполнения данных обязательств, представляемых в соответствии с Особенной частью Кодекса о недрах (особенно важно при планировании и расчете сумм ликвидации последствий операций по добыче ТПИ или ОПИ и по использованию пространства недр).

Предусмотренные ограничения по размещению ТМО горнодобывающих и горно-обогатительных производств на соответствующих участках недр следует учитывать в том числе при изъятии данных видов ТМО из участков недр (мест первоначального размещения) в соответствии с ч. 3 и 4 п. 3 комментируемой статьи и последующем их размещении, если только такое изъятие не осуществляется доставкой ТМО прямо на перерабатывающее производство.

12. Необходимо обратить внимание, что в соответствии с ч. 2 п. 4 комментируемой статьи размещение шламов и хвостов обогащения не предусмотрено (запрещено) на участках разведки ТПИ, что также отражено п. 6 ст. 194 Кодекса о недрах.

Данный запрет установлен не случайно и призван побудить недропользователей к исключению на участках разведки размещения отходов опытно-промышленных испытаний или промышленного обогащения извлеченных из недр проб ТПИ, предполагающего обширное нарушение земель, высокие риски окружающей среды и населения, которые по обыкновению присущи участкам добычи ТПИ или использования пространства недр.

Таким образом, п. 4 комментируемой статьи в отношении разведки ТПИ допускает неизбежность образования и размещения на участке разведки вскрышной породы, пыли и бедных руд (образование вмещающей породы на

этапе разведки нетипично) в результате извлечения горной массы, крупнотоннажных проб и возникновения геологоразведочных выработок.

13. Ч. 3 п. 4 является новой и внесена Законом РК от 2 января 2021 г. № 401-VI ЗРК "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам экологии". Данная часть внесена в реализацию принципа устойчивого развития, предусмотренного пп. 6 ст. 5 ЭК РК, и принципа рационального управления государственным фондом недр (см. комментарий к ст. 5 Кодекса о недрах), состоящего, как было отмечено выше, в том числе из ТМО, включаемых в состав недр.

Сохранение однородности состава ТМО является определяющим фактором для их качественных характеристик, обуславливающих ценность ТМО и формирование ими техногенных месторождений для будущих разработок.

Техногенные месторождения, сформированные ТМО, являются источником вторичных ресурсов, использование которых в точки зрения принципа устойчивого развития является приоритетным, сохраняя при этом природные экологические системы.

Таким образом, ч. 3 п. 4 комментируемой статьи предусматривает запрет на размещение ТМО на одном и том же объекте (отвале, хранилище) в разрезе предусмотренной классификации. К примеру, запрещается размещение на одном отвале вскрыши (ТМО горнодобывающего производства) и золошлаков (ТМО энергетического производства). Данное положение, однако, не регулирует вопрос размещения на одном объекте ТМО внутри одной классификационной группы (например, вскрыши и бедных рудам).

Данный запрет предусматривает исключение, отвечающее, тем не менее, цели сохранения однородного состав ТМО. Согласно исключению, законодатель допускает размещение на одном объекте ТМО, образованных разными производствами, при одновременном соблюдении двух условий: 1) размещаемые ТМО должны обладать однородными физико-химическими свойствами; 2) такое совместное размещение соответствует требованиям экологического законодательства РК, в частности нормам, регулирующим операции по управлению отходами.

Наиболее частым примером в практике размещения на одном объекте ТМО разных производств, но, тем не менее, обладающих однородным составом, является размещение осадка механической очистки карьерных и шахтных вод совместно с хвостами или шламами обогащения в одном хранилище. В настоящее время законодатель не относит осадок механической очистки карьерных и шахтных вод (шламы карьерных и шахтных вод) к ТМО

горнодобывающих производств, которые, тем не менее, неизбежно возникают в результате операций по добыче и, как правило, обладают полезными компонентами.

В соответствии с п. 4 ст. 358 ЭК РК совместное размещение различных видов ТМО (за исключением золы и золошлаков, поскольку данные отходы не признаются отходами горнодобывающей промышленности для целей ЭК РК) допускается, только если это прямо предусмотрено условиями выданного экологического разрешения. Таким образом, в целях соблюдения требований экологического законодательства, лицам, имеющим намерение разместить ТМО (за исключением золы и золошлаков), обладающие однородными физико-химическим свойствами, на одном объекте, необходимо получить для этого экологическое разрешение с соответствующими условиями.

Размещение различных видов ТМО на одном объекте следует различать от смешивания их между собой или с другими отходами и материалами в целях ликвидации последствий недропользования, в том числе рекультивации нарушенных земель (т. е. утилизации, согласно экологическому законодательству), которые также проводятся в соответствии с экологическим разрешением. Так, Технические особенности ликвидации последствий недропользования на участке добычи ТПИ или ОПИ и участке использования пространства недр при размещении и (или) эксплуатации объектов размещения ТМО горнодобывающего и (или) горно-обогатительного производств, утвержденные на подзаконном уровне, в п.п. 27 и 33 прямо предусматривают возможность использования инертных материалов вскрыши и пустой (вмещающей) породы для засыпки карьеров, вертикальных и горизонтальных вскрытий подземных шахт. В свою очередь, пп. 4 п. 41 указанных Технических особенностей ликвидации допускает закладку хвостов в подземные шахты или затопленные карьеры в зависимости от качества содержащейся воды. Таким образом, в комплексе указанные пункты допускают смешивание пустой породы с хвостами обогащения, формирующее пастообразную массу, для закладки подземных горных выработок при условии, однако, что это не повлечет ухудшение качества подземных вод и прямо предусмотрено условиями экологического разрешения, как это предписывает ЭК РК.

14. Комментируемая статья в соответствии с п. 3 ст. 277 переходных положений Кодекса о недрах применяется к отношениям, возникшим по контрактам на разведку и (или) добычу ТПИ, а также контрактам и разрешениям на разведку и (или) добычу ОПИ, заключенным и выданным до введения в действие Кодекса о недрах.

Исходя из содержания п. 3 ст. 277 Кодекса о недрах, применение комментируемой статьи к правоотношениям по ТМО, возникшим до введения в действие Кодекса, осуществляется сквозь призму отношений пользования участками недр (по недропользованию) на основании контрактов на недропользование, заключенных до введения в действия Кодекса о недрах.

Однако, исходя из классификации ТМО, данной п. 1 комментируемой статьи, очевидно, что применение положений комментируемой статьи через призму п. 3 ст. 277 Кодекса о недрах относится лишь к ТМО горнодобывающих производств в силу их образования (возникновения) в результате отношений по добыче твердых полезных ископаемых (горнодобывающего производства), сложившихся на основании разрешений, лицензий и контрактов на недропользование, выданных и заключенных до введения в действие Кодекса о недрах.

Вместе с тем положения комментируемой статьи применяются к ТМО горнодобывающих производств все же не в полной мере. Так, п. 10 ст. 277 Кодекса установлено изъятие (исключение) из требований ч. 1 п. 4 комментируемой статьи, которое предусматривает, что "к объектам размещения и (или) эксплуатации техногенных минеральных образований горнодобывающего и (или) горно-обогатительного производств, возникшим до введения в действие настоящего Кодекса, в том числе в случае их реконструкции с изменением территориальных границ, требование о получении лицензии на использование пространства недр для целей, указанных в статье 249, а также ограничения, предусмотренные подпунктом 2) пункта 1 статьи 25 настоящего Кодекса, не распространяются". Отсюда следует, что, если объект размещения ТМО горнодобывающих производств (например, отвал) не новый, т.е. уже существовал к 29 июня 2018 года, то дальнейшее размещение таких ТМО в данном отвале для целей хранения и изъятия в контексте ст. 249 Кодекса о недрах не предполагает обязательного получения лицензии на использование пространства недр, как и не предполагает получения лицензии на добычу ТПИ или ОПИ, хотя бы потому, что данные ТМО не рассматриваются в качестве составной части недр - ресурса недр, и поэтому не предполагают возникновение объекта права недропользования для целей извлечения из них полезных ископаемых (предоставление участка недр для проведения операций по добыче) до тех пор пока находятся в частной собственности. Аналогичное изъятие из правила ч. 2 п. 4 комментируемой статьи только в пределах участков добычи или использования пространства недр по тем же причинам установлено для ТМО горно-обогатительных производств. Данные изъятия сформированы

исходя из понимания экономической нецелесообразности и невозможности принуждения оформления лицензий на использование пространства недр для целей пп. 4 ст. 249 Кодекса о недрах по всем ранее возникшим ТМО горнодобывающих и горно-обогатительных производств ввиду требований о предоставлении финансовых обеспечений ликвидации последствий размещений таких ТМО, применяемых в этом случае.

В остальном относительно ТМО горнодобывающих производств изъятий из комментируемой статьи Кодексом не предусмотрено.

15. Применение комментируемой статьи согласно п. 3 ст. 277 Кодекса о недрах, к правоотношениям по ТМО горнодобывающих производств, образовавшимся до введения в действие Кодекса в результате деятельности по контрактам на недропользование, также заключенных до введения в действия Кодекса о недрах, создает возможность решения правовой и практической проблемы перехода вместе с правом недропользования на участок недр также и права на использование таких ТМО, в массиве (объекте размещения) которых содержаться частные полезные ископаемые (по которым при их извлечении недр уплачен НДПИ и (или) роялти) и государственные - по которым НДПИ или роялти не уплачен (см. п. 2 выше). Так, ретроспективное применение комментируемой статьи к указанным ТМО предполагает применение в пределах срока действия права недропользования по соответствующему контракту положения ч. 1 п. 3 комментируемой статьи о праве собственности на весь объем данных ТМО вне зависимости от уплаты НДПИ. Необходимо отметить, что данная норма о праве государственной собственности на содержащиеся в ТМО полезные ископаемые, по которым не уплачен НДПИ, действовало с начала 2015 года и до 29 июня 208 года - даты введения в действие Кодекса.

В противном случае реализовать положения комментируемой статьи, например, о следовании ТМО горнодобывающих производств судьбе участка недр, предоставленного по ранее заключенному контракту (см. п. 7 и 13 выше), как и о продаже третьим лицам посредством изъятия с объекта размещения, невозможно. Таким образом, при переходе права недропользования по ранее заключенному контракту на недропользование передать в собственность приобретателю права недропользования образовавшиеся в результате деятельности по контракту ТМО горнодобывающих производств станет невозможным (согласно п. 3 ст. 407 ГК), поскольку невозможно будет идентифицировать количество полезных ископаемых, содержащихся в массиве указанных ТМО и наоборот. По мнению автора настоящего комментария на 

практике стороны должны лишь идентифицировать объект размещения ТМО и его (их) параметры согласно паспорту ТМО при осуществлении такой передачи.

Проблему уплаты НДПИ на объем полезных ископаемых и полезных компонентов, содержащихся в массиве всех видов ТМО, находящихся в частной собственности и подлежащих отчуждению, использованию или переработке, по мнению автора настоящего комментария необходимо разрешать в налоговом законодательстве РК.

 

О недрах и недропользовании Административный процедурно-процессуальный кодекс О здоровье народа и системе здравоохранения Экологический кодекс Социальный кодекс Комментарий статья Гражданский процессуальный кодекс Гражданский кодекс Уголовно-процессуальный кодекс Уголовный кодекс Нормативное постановление верховного суда 

   ОЮЛ "Казахстанская ассоциация организаций нефтегазового и энергетического комплекса "KAZENERGY" 

Нур-Султан 2022 

Ассоциация "Kazenergy" выражает искреннюю признательность за поддержку в подготовке комментария компаниям: "Норт Каспиан Оперейтинг Компани Н.В.", АО "НК "КазМунайГаз", АО "Мангистаумунайгаз", "Карачаганак Петролиум Оперейтинг Б.В.", ТОО "Уайт энд Кейс Казахстан", ТОО "Холлер Ломакс (Haller Lomax)", ТОО "Erlicon CG", ТОО "Юридическая фирма "Signum". © Ассоциация “Kazenergy”, 2022 © авторский коллектив, 2022 © авторы, 2022 

Уважаемые читатели! 

Вашему вниманию предлагается научно-практический комментарий, подготовленный группой отечественных специалистов, обладающих большим практическим опытом работы по законодательству о недрах и недропользовании и принимавших участие в подготовке Кодекса "О недрах и недропользовании". 

Недропользование - весьма сложная и специфичная сфера общественных отношений, регулирование которой имеет свои исторические предпосылки и учитывает технологическую специфику процесса освоения недр, а также экологические, коммерческие, правовые и прочие особенности разведки и разработки месторождений. 

Казахстанское законодательство о недрах и недропользовании прошло несколько этапов в своем развитии, и всегда основывалось на балансе интересов государства и недропользователей, прозрачности, стремлении к максимально возможной степени защиты прав и законных интересов инвесторов, обеспечении устойчивого социального, экономического и экологического развития страны. 

Принятый в конце 2017 года Кодекс "О недрах и недропользовании" разрабатывался с учетом многолетнего накопленного опыта и правоприменительной практики, а также результатов широкого обсуждения его со специалистами, работающими в отрасли. 

В нем нашли отражение конкретные, важные меры со стороны государства по повышению инвестиционной привлекательности геологоразведки, дальнейшему снижению административных барьеров. 

Тем не менее, практика и законодательство не стоят на месте, постоянно развиваясь с учетом новых задач, возникающих как перед отраслью недропользования, так и в экономике в целом. 

Настоящий комментарий в этой связи призван служить подспорьем для широкого круга заинтересованных лиц – специалистов, работающих в отрасли, в 

понимании смысла норм, их исторического контекста, взаимосвязи и взаимовлияния различных положений Кодекса. 

Мы также надеемся, что изучение комментария послужит стимулом для новых поколений молодых отечественных специалистов к научной и практической работе в этой важной отрасли, на благо развития нашей страны, нынешнего и будущего поколений казахстанцев. 

С уважением, Заместитель Председателя Ассоциации "Kazenergy", Герой труда Казахстана У. Карабалин