КОММЕНТАРИЙ К СТАТЬЕ 17. ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ПРАВА НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ КОДЕКСУ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН "О НЕДРАХ И НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ"
1. Право недропользования представляет собой обеспеченную настоящим Кодексом возможность на возмездной основе пользоваться недрами в пределах выделенного участка в предпринимательских целях в течение определенного срока.
2. Право пользования недрами является вещным неделимым правом. С учетом положений настоящего Кодекса к праву недропользования применяются нормы о праве собственности, поскольку это не противоречит природе вещного права.
3. Пользование недрами осуществляется в порядке, на условиях и в пределах, установленных настоящим Кодексом.
________________________________________________________________________________________
(Елюбаев Ж.С.)
1. Комментируемая норма является новеллой законодательства о недрах и недропользовании, поскольку предыдущие правовые акты СССР, Казахской ССР и Республики Казахстан не содержали норму, дающую законодательное толкование понятию и содержанию права недропользования, хотя в предыдущих нормативных правовых актах приводилось толкование термину "право недропользования" без детализации, которая содержится в комментируемой норме. Эти вопросы исследовались только в научных трудах ученых, представителей природоресурсного права. В силу этого, включение этой нормы в Кодекс о недрах является реализацией научных воззрений по вопросу понятия и содержания права недропользования. Этот вопрос продолжает оставаться предметом научных исследований и в настоящее время.
2. Право недропользования представляет собой особый порядок регулирования, суть которого выражается в характере и объеме прав и обязанностей недропользователей, специфике субъектов права владения и пользования недрами, государственного управления и ответственности за правонарушения, допущенные при осуществлении операций по недропользованию.
3. Действующее законодательство о недрах трактует право недропользования как обеспеченную законодательством возможность на возмездной основе пользоваться недрами в пределах выделенного участка недр в предпринимательских целях и в течение определенного срока.
Между тем данное законодательное положение имеет и недостатки, в частности комментируемая норма не указывает признак "владения" в праве недропользования, поскольку без этого обязательного элемента в праве недропользования по правилам гражданского законодательства не может быть элемента "пользования". Также эта норма предусматривает, что обязательным условием реализации права недропользования является "предпринимательская цель". Однако следует отметить, что такой вид операции по недропользованию, как "геологическое исследование недр" не преследует "предпринимательскую
цель". Этот вид операции по недропользованию имеет только затратный характер и не приносит материальную выгоду. Здесь также следует иметь в виду, что, согласно действующему законодательству, "предпринимательская деятельность" предполагает "получение чистого дохода" от использования имущества, в том числе при недропользовании.
4. Пункт 1 комментируемой нормы предусматривает, что реализация права недропользования осуществляется "в течение определенного срока". Здесь имеется в виду, что любой режим пользования недрами предполагает установление конкретного срока проведения операций по недропользованию, так, например:
1) по лицензии на геологическое изучение недр ее обладатель имеет право в течение трех лет пользоваться недрами в целях проведения геологосъемочных и (или) геофизических работ;
2) максимальная продолжительность периода разведки при заключении контракта на разведку и добычу составляет не более шести последовательных лет, а на участке недр на море либо по сложным проектам разведки углеводородов - не более девяти лет;
3) максимальная продолжительность добычи урана при заключении контракта на добычу урана составляет не более двадцати пяти лет, включая период опытно-промышленной добычи;
4) лицензия на разведку твердых полезных ископаемых выдается на шесть последовательных лет;
5) срок лицензии на добычу твердых полезных ископаемых не может превышать двадцать последовательных лет;
6) срок лицензии на добычу общераспространенных полезных ископаемых составляет не более десяти последовательных лет;
7) срок лицензии на использование пространств недр не может превышать двадцать пять последовательных лет;
8) лицензия на старательство выдается сроком на три года.
5. При этом гражданским законодательством право владения трактуется как юридически обеспеченная возможность осуществлять фактическое обладание имуществом, а под правом пользования – как юридически обеспеченная возможность извлекать из имущества его полезные естественные свойства, а также получать выгоду. В принципе, два этих законодательных толкования понятий "владения" и "пользования" имуществом, в том числе недрами, не противоречат другу, а взаимодополняют, поскольку они являются обязательными элементами института права собственности. При этом, третий элемент института права собственности, "прав распоряжения" присущ только собственнику недр, то есть государству. Недропользователь не имеет права
распоряжаться недрами, что представляет собой юридически обеспеченную возможность определять судьбу имущества.
6. Право недропользования предоставляется для ведения конкретных видов операций по недропользованию в порядке и на условиях, определенных законодательством, лицензией и контрактом. Характеризуя сущность права недропользования необходимо выделить следующие важные аспекты, которые должны в обязательном порядке учитываться при предоставлении недропользователю права на проведение операций по недропользованию:
1) никто не может быть лишен права недропользования иначе как по основаниям, установленным законодательством;
2) субъектами права недропользования могут быть граждане Республики Казахстан, лица без гражданства, иностранные граждане, национальные и иностранные юридические лица;
3) "владение" и "пользование" отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения безопасности страны и охраны окружающей среды;
4) пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено, если такое пользование способно создать угрозу жизни и здоровью людей либо нанести ущерб хозяйственным объектам или природной среде;
5) пользование недрами в пределах особо охраняемых территорий дополнительно регулируется законодательством об особо охраняемых территориях.
Право недропользования возникает путем: предоставления права недропользования на основании лицензии или контракта; перехода права недропользования (доли в праве недропользования) на основании гражданско-правовой сделки; перехода права недропользования в порядке правопреемства при реорганизации юридического лица, в других случаях, предусмотренных законодательством.
7. Недра являются частью природных ресурсов. В соответствии с Экологическим кодексом Республики Казахстан от 9 января 2007 года природные ресурсы – это природные объекты, имеющие потребительскую ценность: земля, недра, воды, растительный и животный мир. Как объект права недропользования недра выступают в качестве имущества, а само право недропользования – в качестве имущественного права. В связи с этим следует различать недра, как часть окружающей среды, и недра, как разновидность имущества.
8. Будучи объектом прав, недра подчинены специальному правовому режиму ввиду присущих им правовых и природных особенностей. С научной точки зрения недра, как вид имущества, относятся к недвижимому имуществу, хотя в статье 117 ГК РК при перечислении видов вещей, относящихся к недвижимости, недра и не названы. Тем не менее, исходя из общего понятия "недвижимости", согласно которому к нему относятся имущество, прочно связанное с землей (то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно), недра, безусловно, относятся к недвижимости.
9. Недра являются имуществом, ограниченным в обороте, поскольку в границах территории Республики Казахстан они являются исключительной собственностью государства и не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, залога или же отчуждаться в иной форме. Недра могут быть переданы пользование другим субъектам только на праве недропользования.
10. Понятие вещных прав неразрывно связано с такими понятиями, как вещь, имущество, объект правоотношения, имущественные правоотношения и другие. Вещные права являются разновидностью имущественных прав, объектом вещного права является вещь как разновидность имущества, в основе понятия объекта правоотношения лежат вещи и имущественные блага.
11. Обобщая сказанное по поводу недр как объекта вещных прав, в частности, права недропользования, можно выделить следующие их характерные признаки:
1) недра являются имуществом (имущественным благом);
2) по характеру своего происхождения они охватываются категорией "природные ресурсы";
3) недра находятся в исключительной собственности государства, но могут быть переданы иному лицу в качестве объекта такой разновидности вещного права, как право недропользования;
4) в зависимости от оборотоспособности недра относятся к вещам, ограниченно оборотоспособным;
5) как всякий объект вещного права, недра индивидуализированы определенным образом;
6) как вид имущества, недра относятся к категории недвижимости.
12. Объекты вещных прав, в частности недра, должны характеризоваться индивидуально-определенными признаками. Относительно недр индивидуализация начинается с того, что: недра расположены в пределах границ территории Республики Казахстан, отделяющих их от территорий других государств; недра, в свою очередь, на всей территории республики разделяются на участки недр, блоки и т.д.
13. Вещные права являются абсолютными правами, что объединяет их с правами интеллектуальной собственности и отличает от обязательственных прав. Обладателю вещных прав противостоит обязанность всех и каждого не препятствовать осуществлению этих прав. Признаком вещных прав можно считать установление их законом. В отличие от обязательственных прав, которые могут возникать и в случаях, не предусмотренных законодательством.
14. Таким образом, право недропользования является вещным неделимым правом. К отношениям, связанным с недрами и с правом недропользования применяются нормы законодательства о праве собственности, поскольку это не противоречит природе вещного права.
15. Право недропользования было впервые сконструировано как вещное право аналогично другим вещным правам, таким, например, как право собственности и землепользование, в Указе Президента РК, имеющим силу закона, "О недрах и недропользовании" от 22 января 1996 года №2828. Право недропользования существовало и ранее, но оно никогда не рассматривалось как гражданско-правовое и как вещное. Правоотношения в сфере недропользования носили административно-правовой характер. Так, в ранее действовавшем Кодексе Казахской ССР "О недрах" от 4 августа 1976 года право пользования недрами рассматривалось в рамках горного права только по модели административных отношений, без возможности передачи права недропользования на контрактной, то есть гражданско-правовой основе.
16. Пользование недрами в Республике Казахстан осуществляется в порядке, на условиях и в пределах, установленных законодательством. Принадлежность права собственности на недра государству предопределяет особый и строгий порядок пользования недрами. В соответствии с природными, организационными, экономическими, технологическими и правовыми особенностями процесс пользования недрами можно представить в единой системе, в составе которой выделяются три важные самостоятельные подсистемы:
1) предоставление участков недр в пользование (на основе лицензии, прямых переговоров, контракта);
2) пользование недрами в соответствии с установленными условиями производства работ в зависимости от вида проводимой операции по недропользованию;
3) контроль и надзор за соблюдением установленных требований и ограничений при пользовании недрами.
17. Законодательство с различной степенью детальности регламентирует отношения недропользования как в рамках всей системы, так и в рамках
отдельных подсистем. Выполнение требований законодательства является обязательным для всех участников правоотношений в сфере недропользования.
1) Первая подсистема – предоставление недр в пользование, призвана регулировать отношения, возникшие между собственником недр (государством) и потенциальным недропользователем. В рамках этой подсистемы соответствующие государственные органы: определяют программу освоения недр; конкретные их зоны (участки недр, блоки), которые предоставляются в пользование; определяют недропользователя; предоставляют право на недропользование путем юридического оформления достигнутых договоренностей на определенных условиях.
2) Вторая подсистема регулирует отношения, возникающие в процессе пользования недрами, то есть осуществления недропользователем определенного вида деятельности в рамках полученного права, в частности права на геологическое изучение недр, разведку полезных ископаемых, добычу полезных ископаемых, использование пространств недр, старательство.
3) Третья подсистема, функционирующая параллельно с первой и второй, призвана регулировать отношения, возникающие в процессе осуществления контроля и надзора со стороны компетентных и уполномоченных государственных органов.
О недрах и недропользовании Административный процедурно-процессуальный кодекс О здоровье народа и системе здравоохранения Экологический кодекс Социальный кодекс Комментарий статья Гражданский процессуальный кодекс Гражданский кодекс Уголовно-процессуальный кодекс Уголовный кодекс Нормативное постановление верховного суда
ОЮЛ "Казахстанская ассоциация организаций нефтегазового и энергетического комплекса "KAZENERGY"
Нур-Султан 2022
Ассоциация "Kazenergy" выражает искреннюю признательность за поддержку в подготовке комментария компаниям: "Норт Каспиан Оперейтинг Компани Н.В.", АО "НК "КазМунайГаз", АО "Мангистаумунайгаз", "Карачаганак Петролиум Оперейтинг Б.В.", ТОО "Уайт энд Кейс Казахстан", ТОО "Холлер Ломакс (Haller Lomax)", ТОО "Erlicon CG", ТОО "Юридическая фирма "Signum". © Ассоциация “Kazenergy”, 2022 © авторский коллектив, 2022 © авторы, 2022
Уважаемые читатели!
Вашему вниманию предлагается научно-практический комментарий, подготовленный группой отечественных специалистов, обладающих большим практическим опытом работы по законодательству о недрах и недропользовании и принимавших участие в подготовке Кодекса "О недрах и недропользовании".
Недропользование - весьма сложная и специфичная сфера общественных отношений, регулирование которой имеет свои исторические предпосылки и учитывает технологическую специфику процесса освоения недр, а также экологические, коммерческие, правовые и прочие особенности разведки и разработки месторождений.
Казахстанское законодательство о недрах и недропользовании прошло несколько этапов в своем развитии, и всегда основывалось на балансе интересов государства и недропользователей, прозрачности, стремлении к максимально возможной степени защиты прав и законных интересов инвесторов, обеспечении устойчивого социального, экономического и экологического развития страны.
Принятый в конце 2017 года Кодекс "О недрах и недропользовании" разрабатывался с учетом многолетнего накопленного опыта и правоприменительной практики, а также результатов широкого обсуждения его со специалистами, работающими в отрасли.
В нем нашли отражение конкретные, важные меры со стороны государства по повышению инвестиционной привлекательности геологоразведки, дальнейшему снижению административных барьеров.
Тем не менее, практика и законодательство не стоят на месте, постоянно развиваясь с учетом новых задач, возникающих как перед отраслью недропользования, так и в экономике в целом.
Настоящий комментарий в этой связи призван служить подспорьем для широкого круга заинтересованных лиц – специалистов, работающих в отрасли, в
понимании смысла норм, их исторического контекста, взаимосвязи и взаимовлияния различных положений Кодекса.
Мы также надеемся, что изучение комментария послужит стимулом для новых поколений молодых отечественных специалистов к научной и практической работе в этой важной отрасли, на благо развития нашей страны, нынешнего и будущего поколений казахстанцев.
С уважением, Заместитель Председателя Ассоциации "Kazenergy", Герой труда Казахстана У. Карабалин
