Оспаривание результатов камерального контроля в государственных закупок
Согласно статье 79 АППК, административный акт должен быть законным и обоснован ным. Он должен быть ясным для понимания, обеспечивать единообразное применение, исчерпывающе определять круг лиц, на которых распространяется его действие.
В соответствии с частью 3 статьи 129 АППК, ответчик может ссылаться лишь на те обоснования, которые упомянуты в административном акте.
В соответствии с Приложением 2 Правил проведения камерального контроля, утверж денных приказом Министра финансов Республики Казахстан № 598 от 30 ноября 2015 (далее – Правила 598), в уведомлении должны быть указаны нарушения, выявленные по результатам камерального контроля.
Уведомление направляется с приложением выявленных нарушений, где каждый факт нарушения фиксируется отдельным пунктом и нумеруется в сквозном порядке с указанием профиля риска, описанием характера нарушения со ссылкой на статьи, пункты и подпункты нормативных правовых актов, положения которых нарушены.
В описании нарушения делается ссылка на реквизиты и наименования документов, подтверждающих нарушения.
Судом в рамках рассмотренного административного дела по искам ТОО «СА» и Управления активов и государственных закупок города Астаны об оспаривании уведомления установлено следующее:
Организатором - Управлением проведены государственные закупки способом электрон ного конкурса «Расширение Интеллектуальной транспортной системы города Астаны. (3-я очередь строительства – Создание обще городской системы адаптивного управления дорожным движением, оборудованное системой ITS).
Заказчиком является Управление транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Астаны.
16 июня 2021 года подведены итоги кон курса и победителем по лоту определено ТОО «СА». 23 июня 2021 года потенциальным поставщиком ТОО «TI» подана жалоба в ДВГА ввиду несогласия с решением конкурсной комиссии относительно расчета опыта работы потенциального поставщика ТОО «СА».
В результате камерального контроля в адрес организатора направлено уведомление об устранении выявленных нарушений.
Организатором и заказчиком конкурса на уведомление было подано возражение от 13 июля 2021 года в Комитет внутреннего государственного аудита Министерства финансов Республики Казахстан (далее – КВГА).
Заключением КВГА от 13 августа 2021 года с учетом рекомендации апелляционной комиссии принято решение об отказе в удовлетворении возражения. Истцами приведен довод - при проведении камерального контроля недостаточно были из учены сведения потенциальных поставщиков, по результатам которого критерии по опыту работы сложились ошибочно.
СМАС своим решением иск удовлетворил, исходя из того, что ДВГА были нарушены требования к составлению административного акта – к уведомлению. СКАД решение оставлено без изменения.
Вывод местных судов: по сути, уведомление содержит лишь перечисление ряда норм закона и соответствующих правил и выводы о нарушениях, без их соответствующей оценки и дачи правового анализа, отсутствуют критерии, из которых исходил Департамент при неприятии опыта работы, несмотря на то, что бремя доказывания в рассматриваемом случае лежит непосредственно на ответчике.
Обо снования и доводы Департамент пытался восполнить уже в ходе судебного заседания, что является недопустимым, суд не может принять их во внимание, поскольку они не упомянуты в административном акте.
Ответчиком не описываются выявленные нарушения по каждому перечисленному опыту работ со ссылкой на нормы законодательства, а также неправомерное применение конкурсной комиссией расчета опыта работ, отсутствует обоснование претензии.
Таким образом, административный акт не является обоснованным и ясным для понимания, как того требует статья 79 АППК. В обоснование принятого уведомления, ответчик только в СМАС в отзыве привел доводы по непринятию опыта работ истца.
Так, представитель ответчика пояснил, что в представленной документации присутствуют отличия в наименованиях объектов в актах приемки объектов в эксплуатацию и в акте выполненных работ, в сведениях о квалификации, в годах завершения работ, также частично отсутствуют акты приемки в эксплуатацию. Данные на рушения ответчиком не были зафиксированы в уведомлении.
В оспариваемом уведомлении не указаны реквизиты и наименования доку ментов, подтверждающих нарушения.
Согласно части 2 статьи 84 АППК, незаконный административный акт может быть отменен полностью или в части ввиду его не соответствия требованиям АППК, и уведомление ответчика не может являться законным и обоснованным, и соответственно, оно подле жит отмене.
В судебном разбирательстве, согласно части 3 статьи 129 АППК, ответчик не может ссылаться на новые доводы и обоснования, ранее не приведенные в административном акте – уведомлении.
При установлении судом факта не соответствия административного акта – уведомления требованиям Закона о ГАиФК по форме и со держанию, такой административный акт нельзя признать законным и обоснованным в силу статьи 79 АППК.
В этой связи, судам нет необходимости входить в обсуждение правильности способа проведения государственных закупок в целом, ввиду неполноты и несоответствия оспариваемых уведомлений требованиям закона.
Подсудность административных дел в сфере государственных закупок
Согласно части второй статьи 102 АППК, судам в порядке административного судопроизводства подсудны споры, вытекающие из публично-правовых отношений, предусмотренные настоящим Кодексом.
Пункт 2 НПВС №4 разъясняет, что оспаривание итогов ГЗ, решений уполномоченного органа о внесении потенциального поставщика в РНУ, а также решений, заключений, предписаний, уведомлений уполномоченного органа по итогам проверки проведения ГЗ, осуществляется в порядке, предусмотренном частью третьей статьи 106 АППК, по месту жительства (нахождения) истца.
Если истец наряду с требованием о признании итогов конкурса незаконным требует при знать на этом основании заключенный договор о ГЗ недействительным, то такие иски подле жат совместному рассмотрению в СМАС с учетом требований части третьей статьи 84, части третьей статьи 155, части второй статьи 156 АППК.
Авторы анализа обращают внимание, что на вышеприведенное положение НПВС неоднократно указывалось на оперативных совещаниях и семинарах, проведенных для судей административной юрисдикции. Однако имеют место факты возвратов исковых требований в части признания договоров о ГЗ, тогда как они предъявлены совместно с исковыми требованиями об обжаловании итогов ГЗ.
НПВС №4 также предусматривает, что в этом случае, в части иска о признании дого вора недействительным, не требуется соблюдение истцом предусмотренного договором порядка досудебного урегулирования спора.
Иски потенциального поставщика на действия (бездействие), решения заказчика, организатора, единого организатора ГЗ, комиссий, эксперта, единого оператора в сфере ГЗ, а также на действия (бездействие), решения уполномоченного органа и органов ГАиФК подлежат рассмотрению СМАС.
Иски организаторов ГЗ, заказчиков, связанных с применением подпунктов 1) и 3) части первой пункта 4 статьи 12 Закона о ГЗ, а также иски, вытекающие из исполнения договоров о ГЗ, подлежат рассмотрению СМЭС.
Иски об оспаривании решения уполномоченного органа о признании потенциального поставщика недобросовестным участником ГЗ, признанного таковым в соответствии с подпунктом 2) части первой пункта 4 статьи 12 Закона о ГЗ, подлежат рассмотрению СМАС.
Возвраты административных исков в сфере государственных закупок
Основной причиной возвратов по неподсудности явилось то, что оспариваемый административный акт был вынесен в электронной форме и потому должен рассматриваться по месту нахождения (проживания) истца.
Данное правило введено в АППК и на начальном этапе судебной практики повлияло на рост количество возвратов.
Большее количество исков возвращено судом первой инстанции города Астаны ввиду того, что центральные административные органы расположены в столице.
В соответствии с частями первой и второй статьи 3 АППК, он регулирует отношения, связанные с осуществлением внутренних административных процедур, а также порядок административного судопроизводства.
Участниками регулируемых Кодексом отношений являются государственные органы, административные органы, должностные лица, а также физические и юридические лица.
Предметом правового регулирования АППК является деятельность административных орга нов, связанная с принятием, отменой, изменением, исполнением юридически властного решения, направленного на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц, совершение юридически значимых действий.
1. Исходя из смысла пункта 1 НПВС №5, судам следует разграничивать споры, возникающие в процессе выбора поставщика и заключения с ним договора о ГЗ, порядок рассмотрения которых регулируется нормами АППК, и споры, вытекающие из договора о ГЗ, которые рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства.
В суды поступали иски, вытекающие из договора о ГЗ, в частности, о признании не законными и отмене:
а) действий заказчика о направлении уведомления о расторжении договора;
б) бездействия ответчика по непринятию мер по расторжению договора и обязании его расторгнуть;
в) уведомления о расторжении до говора в одностороннем порядке;
г) действий по направлению такого уведомления.
Судами возврат таких исков обоснован тем, что споры не основаны на административном или ином властном подчинении или зависимости одной стороны (поставщик) перед другой (заказчик) в силу полномочий административных органов, установленных нормативными правовыми актами.
В рассматриваемом случае заявленные требования содержат спор по условиям договора, заключенного между заказчиком и поставщиком, что исключает публично-правовые отношения между ними.
В таких случаях иски правомерно возвращались по подпункту 2) части седьмой статьи 3 АППК, где указано, что не подлежат рас смотрению в порядке административного судопроизводства, дела, порядок производства которых предусмотрен ГПК.
Истцы оспаривали аудиторский отчет и аудиторское заключение по результатам проведенного внутреннего государственного аудита и суды обоснованно приходили к выводу о возвращении таких исков.
Следует отметить, что непродолжительное время возникали вопросы о подсудности этих споров ввиду неоднократно внесенных поправок в статью 19 Закона о ГАиФК.
Так, с 1 по 6 июля 2021 года эта статья предусматривала, что органы ГАиФК при знают результаты государственного аудита, проведенного другими органами ГАиФК, за исключением документов служб внутреннего аудита, в соответствии с пунктами 2, 3, 4 и 5 настоящей статьи, если они не признаны судом незаконными в соответствии с законодательством Республики Казахстан об административном судопроизводстве.
С 6 июля 2021 года эта норма изменена с переводом споров в гражданскую процессуальную юрисдикцию, что по мнению авторов данного анализа, является обоснованным с точки зрения юридической логики, поскольку аудиторское заключение и аудиторский от чет8, в первом случае, содержит выводы и рекомендации аудиторов, во втором, результаты аудита.
При этом эти документы не обладают обязательными критериями административно го акта9. Вместе с тем, судам следует обратить внимание, что согласно подпункту 1) пункта 2 статьи 5 Закона о ГАиФК одной из мер реагирования финансового контроля является вы несение обязательного для исполнения всеми государственными органами, организациями и должностными лицами предписания об устранении выявленных нарушений и о рас смотрении ответственности лиц, их допустивших.
Кроме того, пункт 7 статьи 58-4 этого же Закона предполагает право обжалования решений апелляционной комиссии уполномоченного органа в сфере ГАиФК.
Оспаривание таких предписаний и решений апелляционной комиссии осуществляется в административном судопроизводстве, как и оспаривание действий (бездействие) органов ГАиФК и (или) их должностных лиц10, если они соответствуют критериям административного акта, действия (бездействия).
Сокращения
Адмакт – администраивный акт;
ГЗ - государственные закупки;
РНУ – реестр недобросовестных участников государственных закупок;
СМАС – специализированный межрайонный административный суд;
СКАД – судебная коллегия по административным делам областного суда;
СКАД ВС РК – судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан;
СМЭС – специализированный межрайонный экономический суд;
Минфин - Министерство финансов Республики Казахстан;
Казначейство – Комитет казначейства Министерства финансов Республики Казахстан;
КВГА – Комитет внутреннего государственного аудита Министерства финансов Республики Казахстан;
ДВГА – Департамент внутреннего государственного аудита Комитета внутреннего государственного аудита Министерства финансов Республики Казахстан;
ГАиФК – государстенный аудит и финансовый контроль;
КД – конкурсная документация;
ПСД – проектно-сметная документация;
СН РК – строительные нормы Республики Казахстан.
Нормативная правовая база
Конституция Республики Казахстан; Гражданский кодекс Республики Казахстан (ГК);
Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан (ГПК)
Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан (АППК);
Бюджетный кодекс Республики Казахстан;
Налоговый кодекс Республики Казахстан;
Закон Республики Казахстан «О государственных закупках» (Закон о ГЗ);
Закон Республики Казахстан «О государственном аудите и финансовом контроле» (Закон о ГАиФК);
Закон Республики Казахстан «О правовых актах»;
Закон Республики Казахстан «О Фонде национального благосостояния»;
Закон Республики Казахстан «О закупках отдельных субъектов квазигосударственного сек тора»;
Правила осуществления государственных закупок, утвержденные приказом Министра финансов Республики Казахстан от 11 декабря 2015 года № 648 (Правила №648);
Правила формирования и ведения реестров в сфере государственных закупок, утвержденные приказом Министра финансов Республики Казахстан от 28 декабря 2015 года № 694 (Правила №694);
Правила проведения камерального контроля, утвержденные приказом Министра финансов Республики Казахстан от 30 ноября 2015 года № 598 (Правила №598);
Правила проведения внутреннего государственного аудита и финансового контроля, утвержденные приказом Министра финансов Республики Казахстан от 19 марта 2018 года №392 (Правила № 392);
Специальный порядок государственных закупок, утвержденный постановлением Правительства Республики Казахстан от 20 марта 2020 года №127(срок действия до 31 декабря 2020 года) Правила осуществления государственных закупок с применением особого порядка, утвержденные постановлением Правительства Казахстана от 31 декабря 2015 года №1200 (Правила №1200);
нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 21 апреля 2022 года №4 «О применении судами законодательства о государственных закупках» (НПВС №4);
Стандарт управления закупочной деятельностью Фонда, утвержденный решением правления Совета директоров Фонда №31/19 от 3 сентября 2019 года;
иные нормативные правовые акты Республики Казахстан.
Внимание!
Адвокатская контора Закон и Право, обращает ваше внимание на то, что данный документ является базовым и не всегда отвечает требованиям конкретной ситуации. Наши адвокаты готовы оказать вам помощь в юридической консультации, составлении любого правового документа, подходящего именно под вашу ситуацию.
Для подробной информации свяжитесь с Юристом / Адвокатом, по телефону; +7 (708) 971-78-58; +7 (700) 978 5755, +7 (700) 978 5085.
Адвокат Алматы Юрист Юридическая услуга Юридическая консультация Гражданские Уголовные Административные дела споры Защита Арбитражные Юридическая компания Казахстан Адвокатская контора Судебные дела
