КОММЕНТАРИЙ К СТАТЬЕ 6. ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ КОДЕКСУ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН "О НЕДРАХ И НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ" 

Недропользование должно осуществляться экологически безопасными способами с принятием мер, направленных на предотвращение загрязнения недр и снижение вредного воздействия на окружающую среду.

________________________________________________________________________________________

(Телемтаев М.Б., Ибрагимов М.А.)

1. В целом под экологической безопасностью, как составной частью национальной безопасности, принято понимать определенное "состояние защищенности прав жизненно важных интересов и прав человека, общества и государства от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду".

При этом законодатель, последовательно устанавливая приоритет данного вида безопасности, исходит из презумпции экологической опасности всякой производственно-хозяйственной и иной деятельности, предполагающей те или иные виды использования природных ресурсов, включая недропользование.

В соответствии со ст.31 Конституции РК охрана окружающей среды является одной из целей государства, в силу чего экологическая безопасность обеспечивается его особой экологической функцией. Одним из главных направлений при осуществлении данной функции выступает установление государством определенного правового режима и властного регулирования в данной сфере отношений. В этих целях государство, помимо прочего, в той или иной форме закрепляет экологическую безопасность как принцип законодательства практически во всех основных законодательных актах, регулирующих отношения в сфере экологии и природопользования. Не стал исключением в этом отношении и Кодекс о недрах.

2. Комментируемая статья также закрепляет экологическую безопасность как один из принципов, на которых в РК базируется правовое регулирование отношений в сфере недропользования и которые перечислены в предыдущей ст.4 Кодекса о недрах.

Аналогичная по смыслу норма содержалась в ст.7 ранее действовавшего Закона о недрах 2010 г., который в качестве одного из принципов законодательства РК о недропользовании также содержал положение, в соответствии с которым "обеспечение предотвращения загрязнения недр и снижения вредного влияния операций по недропользованию на окружающую среду" являлось "обязательным условием недропользования". Таким образом, Кодекс о недрах, закрепляя экологическую безопасность

х принципов законодательства о недрах, сохраняет в этой связи преемственность от предыдущего законодательства о недрах в вопросе о необходимости формирования и функционирования такого правового режима недропользования, который в максимальной степени учитывал бы требования экологической безопасности.

Такое стремление законодателя вполне объяснимо, если учесть, что в силу своей специфики и непосредственного взаимодействия с окружающей природной средой недропользование, особенно осуществляемое в крупных промышленных масштабах, всегда было и до настоящего времени продолжает оставаться экологически "напряженным" видом деятельности и выступает весьма мощным негативным антропогенным фактором воздействия на экологическую систему.

3. В качестве принципа, на который опирается построение многих институтов и норм права недропользования, положение комментируемой статьи находит свое выражение в целом ряде последующих положений Кодекса о недрах, затрагивающих регулирование отношений, которые имеют своим объектом экологическую безопасность. В той или иной мере и с разной степенью детализации предписаний вопросы экологической безопасности и охраны окружающей природной среды при проведении операций по недропользованию непосредственно затрагиваются более чем в сорока пяти статьях Кодекса о недрах.

Содержащиеся в этих статьях нормативные предписания весьма разнообразны.

Некоторые из них представляют собой нормы прямого действия, в которых непосредственно формулируется то или иное адресуемое субъекту правило поведения. Примерами таких предписаний могут служить ст.ст.146, 158 и 159 Кодекса о недрах, содержащие прямой запрет, соответственно, на сжигание сырого газа, на строительство и эксплуатацию хранилищ и резервуаров нефти на море и на сброс в море и захоронение на дне моря отходов при проведении разведки и (или) добычи углеводородов на море.

Другие предписания можно отнести к разряду отсылочных, которые, не излагая собственно правил поведения, отсылают при этом к другой статье Кодекса о недрах. Так, ст.52 Кодекса о недрах устанавливает правило, в соответствии с которым в случаях, предусмотренных Кодексом о недрах, недропользование без положительного заключения государственной экологической экспертизы или без согласования с уполномоченным органом в области охраны окружающей среды запрещается. В свою очередь, указанные

случаи, определяются уже другими довольно многочисленными статьями Кодекса о недрах, предписывающими необходимость получения в той или иной ситуации результатов экологической экспертизы или согласования с уполномоченным органом по охране окружающей среды.

Наконец, самыми распространенными видами нормативных предписаний, регулирующих вопросы экологии, являются бланкетные нормы Кодекса о недрах. Положения, содержащиеся в них, отсылают не к конкретным статьям того же нормативного правового акта, а к нормам других нормативных правовых актов, относящихся к экологическому законодательству. К примеру, в ст.88 Кодекса о недрах определено, что проектные документы по геологическому изучению недр "должны включать оценку воздействия на окружающую среду в случаях, предусмотренных инструкцией по составлению проектных документов по геологическому изучению недр", а ст.139 Кодекса о недрах устанавливает, что "проектные документы в сфере недропользования по углеводородам подлежат государственной экологической экспертизе, проводимой в соответствии с экологическим законодательством Республики Казахстан". В ст.89 Кодекса о недрах содержится предписание о том, что в пределах участка геологического изучения недропользователь вправе проводить работы с соблюдением требований экологической безопасности, которые, в свою очередь, содержатся уже в текстах нормативных правовых актов экологического права. Бланкетные правила ст.52 Кодекса о недрах сводятся к тому, что "операции по недропользованию, включая прогнозирование, планирование и проектирование производственных и иных объектов, должны соответствовать требованиям экологического законодательства Республики Казахстан", а "экологическое состояние недр обеспечивается нормированием предельно допустимых эмиссий, ограничением или запретом деятельности по недропользованию или отдельных ее видов". В этих и многих других случаях упомянутые нормы Кодекса о недрах непосредственно не содержат конкретных правил экологического характера, но отсылают к экологическому законодательству в целом, отдельным его нормативным правовым актам или нормам.

4. Все разнообразие норм Кодекса о недрах по вопросам экологии можно также дифференцировать по видам операций, на регулирование которых направлены эти нормы. Так, требования экологического характера, содержащиеся в Кодексе о недрах, носят как общий характер и применяются ко всем операциям по недропользованию (ст.52), так и относятся к таким предусматриваемым Кодексом о недрах конкретным видам операций, как

геологическое изучение недр (ст.ст.88 и 89), разведка полезных ископаемых (ст.ст.121, 122, 194 и др.), добыча полезных ископаемых (ст.ст.125, 176, 214 и др.), использование пространства недр (ст.ст.251, 257, 259, 262), а также старательство (ст.ст.264, 271, 276).

5. Применительно к тем или иным операциям по недропользованию нормы Кодекса о недрах по вопросам экологии предусматривают требования к содержанию и порядку отдельных действий, совершение которых должно осуществляться с учетом, в том числе, экологических норм и правил. Примерами таких действий, регулируемых соответствующими экологическими правилами Кодекса о недрах могут служить размещение техногенных минеральных образований (ст.13), ликвидация последствий недропользования (ст.ст.54, 126, 177, 218, 259 и др.), сжигание, переработка и утилизация сырого газа (ст.ст.146 и 147), подготовка планов по обеспечению готовности и действия по ликвидации разливов нефти на море, внутренних водоемах и в предохранительной зоне (ст.ст.155 и 156), получение статуса удержания и консервация участка недр при добыче твердых полезных ископаемых (ст.ст.222, 226 и др.).

6. Положения Кодекса о недрах, включающие в себя экологические предписания различного характера, применяются ко всем ресурсам недр в виде полезных ископаемых, включая углеводородные и твердые полезные ископаемые, а также на техногенные минеральные образования и пространство недр (ст.ст.121, 122, 174,176, 177, 194, 214, 251, 257, 259 и др.).

7. Экологические нормы Кодекса о недрах имеют значение при определении территориальных пределов и условий проведения операций по недропользованию на определенных, в том числе экологически ценных территориях, включая разведку, добычу и иные сопутствующие им действия недропользователей на территориях моря, внутренних водоемов и предохранительных зон, а также операции на территории для старательства и т.д. (ст.ст.25, 26, 154 – 159, 264 и др.).

8. Нормы Кодекса о недрах, содержащие предписания экологического характера, адресованы широкому кругу субъектов, которые вступают в отношения по недропользованию, регулируемые, в том числе, нормами и правилами экологического законодательства. Прежде всего, такими субъектами выступают недропользователи и соответствующий компетентный орган. Кроме того, эти нормы в целом ряде случаев касаются также уполномоченного органа по охране окружающей среды, а также местных исполнительных органов

области, города республиканского подчинения, столицы и Правительства РК (ст.ст.59, 65, 88, 126, 156, 177, 196 и др.).

9. Экологические предписания Кодекса о недрах распространяются на все основные документы в сфере недропользования, включая Программу управления государственным фондом недр, Единый кадастр государственного фонда недр, все виды проектных документов для проведения различных операций по недропользованию и прохождение ими в установленных случаях экологической экспертизы, лицензии и контракты на право недропользования, документы, которыми оформляется проектирование и надлежащее завершение ликвидационных мероприятий и т.д. (ст.ст.23, 31, 36, 70, 72, 139, 182, 196, 216, 217, 226, 251, 257, 273 и др.).

10. Следует также подчеркнуть, что экологическая безопасность при пользовании недрами в качестве принципа законодательства не ограничивается влиянием только на нормы Кодекса о недрах. Данный принцип последовательно воплощается и в других нормативных правовых актах законодательства о недрах и недропользовании, включая акты подзаконного характера, регулирующие данную сферу отношений. К примеру, такие акты, как Правила выдачи разрешения на застройку территорий залегания полезных ископаемых, утвержденные Приказом Министра по инвестициям и развитию РК от 23 мая 2018 года № 367, Методические рекомендации по составлению проектов разработки нефтяных и нефтегазовых месторождений, утвержденные Приказом Министра энергетики РК от 24 августа 2018 года №329, Программа управления государственным фондом недр, утвержденная приказом Министра по инвестициям и развитию РК от 28 июня 2018 года № 478 и многие другие подзаконные нормативные правовые акты в сфере недропользования неизменно основываются в том числе на принципе, закрепляемом в комментируемой статье Кодекса о недрах.

Таким образом, положение об экологической безопасности при пользовании недрами, закрепляемое Кодексом о недрах в качестве принципа законодательства РК о недрах и недропользовании, является той основой, на которой сформированы иные нормы Кодекса о недрах и других, принимаемых в соответствии с Кодексом о недрах подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих сферу недропользования и предусматривающих различные требования в области экологии. Такие требования носят всеобъемлющий и системный характер, поскольку распространяются на все виды операций по недропользованию и отдельные действия в ходе таких операций, на все ресурсы недр, использование которых предусматривается Кодексом о недрах,

определяют территориальные пределы осуществления операций по недропользованию, круг субъектов, вступающих в отношения по недропользованию и все основные документы, опосредующие их деятельность. Именно наличие и неуклонное воплощение рассматриваемого принципа в законодательстве о недрах позволило сформировать в его рамках разветвленную систему норм, призванных надежно и последовательно обеспечивать экологическую безопасность в сфере недропользования.

О недрах и недропользовании Административный процедурно-процессуальный кодекс О здоровье народа и системе здравоохранения Экологический кодекс Социальный кодекс Комментарий статья Гражданский процессуальный кодекс Гражданский кодекс Уголовно-процессуальный кодекс Уголовный кодекс Нормативное постановление верховного суда 

   ОЮЛ "Казахстанская ассоциация организаций нефтегазового и энергетического комплекса "KAZENERGY" 

Нур-Султан 2022 

Ассоциация "Kazenergy" выражает искреннюю признательность за поддержку в подготовке комментария компаниям: "Норт Каспиан Оперейтинг Компани Н.В.", АО "НК "КазМунайГаз", АО "Мангистаумунайгаз", "Карачаганак Петролиум Оперейтинг Б.В.", ТОО "Уайт энд Кейс Казахстан", ТОО "Холлер Ломакс (Haller Lomax)", ТОО "Erlicon CG", ТОО "Юридическая фирма "Signum". © Ассоциация “Kazenergy”, 2022 © авторский коллектив, 2022 © авторы, 2022 

Уважаемые читатели! 

Вашему вниманию предлагается научно-практический комментарий, подготовленный группой отечественных специалистов, обладающих большим практическим опытом работы по законодательству о недрах и недропользовании и принимавших участие в подготовке Кодекса "О недрах и недропользовании". 

Недропользование - весьма сложная и специфичная сфера общественных отношений, регулирование которой имеет свои исторические предпосылки и учитывает технологическую специфику процесса освоения недр, а также экологические, коммерческие, правовые и прочие особенности разведки и разработки месторождений. 

Казахстанское законодательство о недрах и недропользовании прошло несколько этапов в своем развитии, и всегда основывалось на балансе интересов государства и недропользователей, прозрачности, стремлении к максимально возможной степени защиты прав и законных интересов инвесторов, обеспечении устойчивого социального, экономического и экологического развития страны. 

Принятый в конце 2017 года Кодекс "О недрах и недропользовании" разрабатывался с учетом многолетнего накопленного опыта и правоприменительной практики, а также результатов широкого обсуждения его со специалистами, работающими в отрасли. 

В нем нашли отражение конкретные, важные меры со стороны государства по повышению инвестиционной привлекательности геологоразведки, дальнейшему снижению административных барьеров. 

Тем не менее, практика и законодательство не стоят на месте, постоянно развиваясь с учетом новых задач, возникающих как перед отраслью недропользования, так и в экономике в целом. 

Настоящий комментарий в этой связи призван служить подспорьем для широкого круга заинтересованных лиц – специалистов, работающих в отрасли, в 

понимании смысла норм, их исторического контекста, взаимосвязи и взаимовлияния различных положений Кодекса. 

Мы также надеемся, что изучение комментария послужит стимулом для новых поколений молодых отечественных специалистов к научной и практической работе в этой важной отрасли, на благо развития нашей страны, нынешнего и будущего поколений казахстанцев. 

С уважением, Заместитель Председателя Ассоциации "Kazenergy", Герой труда Казахстана У. Карабалин