Комментарий к статье 277. Порядок введения в действие настоящего Кодекса кодексу Республики Казахстан “О недрах и недропользовании”
1. Настоящий Кодекс вводится в действие по истечении шести месяцев после дня его первого официального опубликования, за исключением:
…
2) пунктов 5 и 6 статьи 144, которые вводятся в действие с 1 января 2020 года;
________________________________________________________________________
(Ногайбай З.М.)
1. Кодекс о недрах введен в действие по истечении шести месяцев после дня его первого официального опубликования, за исключением отдельных его норм, в отношении которых предусмотрены иные сроки их введения в действие.
2. П.п.5 и 6 ст.144 Кодекса о недрах устанавливают обязанность субъектов, осуществляющих деятельность в области оборота сырой нефти и газового конденсата, оснащать свои производственные объекты приборами учета, с запретом проведения ими операций по добыче и (или) обороту сырой нефти и газового конденсата без оснащения такими приборами производственных объектов, перечень и сроки оснащения которых утверждаются уполномоченным органом в области углеводородов.
Ввиду серьезных последствий нарушения вышеуказанной обязанности, законодателем было принято решение отсрочить введение указанных норм в действие до 1 января 2020 г. Дополнительные сроки оснащения по отдельным производственным объектам могут, на наш взгляд, также вытекать из НПА, утвержденного уполномоченным органом и предусматривающего соответствующие "перечень и сроки оснащения".
Следует иметь в виду, что ст. 144 согласно п. 3 ст. 277 Кодекса о недрах применима к отношениям по ранее заключенным контрактам (т.е. имеет "ретроспективное" действие).
2. Установить, что настоящий Кодекс применяется к отношениям по недропользованию, возникшим после введения его в действие, за исключением случаев, предусмотренных настоящей главой.
________________________________________________________________________
1. Комментируемая норма предусматривает концептуально важное положение о том, что нормы Общей и Особенной части Кодекса о недрах по общему правилу применяются только к отношениям по недропользованию (по контрактам, заключенным, и лицензиям, выданным), возникшим после введения его в действие.
Следует отметить, что существует (спорная на наш взгляд) возможность несколько иной трактовки комментируемой нормы, а именно – что под отношениями по недропользованию, возникшими после введения Кодекса в действие, следует понимать как отношения в рамках новых контрактов (т.е. заключенных после введения Кодекса в действие) так и отношения в рамках ранее заключенных контрактов. Вместе с тем, приведенная трактовка, при системном толковании п. 2 и п. 3 ст. 277 вызывает вопрос – если Кодекс применяется к отношениям (возникшим после его введения в действие) как по новым так и по ранее заключенным контрактам – то тогда зачем нужно было в п. 3 ст. 277 приводить целый ряд норм в качестве применимых к отношениям по ранее заключенным контрактам? Другим вопросом, который ставит под сомнение приведенную (спорную) трактовку, является то, что п. 2 ст. 277 буквально говорит об "отношениях по недропользованию, возникших…", при этом отношения по недропользованию возникают на основании заключенного контракта (УВС), следовательно по ранее заключенным контрактам такие отношения уже возникли (до введения Кодекса в действие). Исходя из изложенного, на наш взгляд, норма в п. 2 ст. 277 Кодекса все-таки подразумевает, что под "отношениями, возникшими после введения Кодекса в действие" имеются в виду отношения по контрактам, заключенным после введения Кодекса в действие.
2. Оговорка "за исключением случаев, предусмотренных настоящей главой" относится, главным образом, к перечню норм, изложенному в п.3 ст.277 Кодекса о недрах. Юридический смысл данной оговорки в том, что из общего правила об отсутствии обратной силы Кодекса о недрах допустимы исключения, которые указаны в его заключительных и переходных положениях.
Некоторая несогласованность внутри Кодекса о недрах возникает, если учесть, что в ряде случаев "обратная сила" отдельных норм Общей и Особенной части Кодекса о недрах устанавливается непосредственно в самих таких нормах, а не только в заключительных и переходных положениях Кодекса о недрах (см. п.2.2.1 вступительного комментария к гл.35 Кодекса о недрах).
3. Установить, что со дня введения в действие настоящего Кодекса к отношениям по разрешениям, лицензиям и контрактам на недропользование, выданным и заключенным до введения в действие настоящего Кодекса, применяются его положения, регулирующие соответствующие отношения, предусмотренные: …
_________________________________________________________________________
1. Как отмечалось выше, п.3 комментируемой ст.277 Кодекса о недрах имеет, на наш взгляд, определяющее значение в вопросе о применимости той или иной нормы Общей и Особенной части Кодекса о недрах к отношениям по ранее заключенным контрактам и выданным лицензиям.
2. В комментируемой норме использована привязка не непосредственно к ранее заключенным контрактам и выданным лицензиям, а к отношениям по ним.
3. Кодекс не дает однозначного ответа на вопрос о возможности недропользователя и компетентного органа, по соглашению сторон внести в ранее заключенный контракт (без перехода на типовую форму, как это предусмотрено специальными положениями ст. 278 Кодекса о недрах), какие-либо из новых регуляторных подходов и положений Кодекса о недрах, которые не перечислены в п.3 ст.277 Кодекса о недрах как применимые к отношениям по ранее заключенным контрактам. По нашему мнению, если даже предположить, что такая возможность существует, тогда становится не совсем ясным, зачем нужно в п. 3 ст. 277 Кодекса приводить целый ряд норм как применимые к отношениям по ранее заключенным контрактам?
В то же самое время, сказанное не означает, что все нормы, перечисленные в п. 3 ст. 277 Кодекса, "автоматически" применимы к отношениям по ранее заключенным контрактам. Новые нормы Кодекса могут входить в противоречие с положениями ранее заключенных и действующих (согласно п. 1 ст. 278 Кодекса о недрах) контрактов. В таких случаях, сторонам контракта нужно будет в каждом конкретном случае внимательно проверять возможность применения гарантий стабильности условий контракта от законодательных изменений и ряд других вопросов (см. во вступительном комментарии к Гл.35 Кодекса о недрах).
4. Среди положений п.3 ст.277 особого внимания заслуживают нормы, посвященные применению к отношениям по ранее заключенным контрактам положений Кодекса о недрах, посвященных вопросам обеспечения ликвидации последствий разведки и добычи углеводородов (ст.ст.54, 55, 126, 128 Кодекса о недрах).
На этом вопросе следует остановится особо, поскольку на практике он вызывает довольно много вопросов и затруднений в понимании Кодекса о недрах.
Кодексом о недрах в целом была предпринята масштабная реформа в вопросе обеспечения ликвидации: если по ранее действовавшей законодательной и контрактной практике в целях обеспечения выполнения обязательств по ликвидации последствий недропользования недропользователю, как правило, предписывалось производить отчисления в ликвидационный фонд, средства которого он мог с разрешения компетентного органа использовать на цели ликвидации последствий недропользования, то, согласно Кодексу о недрах, теперь речь идет об обеспечении обязательств по ликвидации, которое в нефтегазовом секторе допустимо только в виде залога банковского вклада (см. п. 6 ст. 126 Кодекса). Это означает, что недропользователь должен сформировать соответствующий банковский вклад и передать его в залог государству в лице компетентного органа. Средства на таком вкладе должны оставаться нетронутыми, по общему правилу, вплоть до момента надлежащего и полного выполнения недропользователем ликвидации последствий недропользования за счет собственных средств.
Вместе с тем, при разработке реформы по Кодексу о недрах стало очевидным, что она фактически влечет "двойную" финансовую нагрузку на нефтегазовые предприятия. В этой связи, для предприятий, работающих по ранее заключенным контрактам, были сделаны определенные изъятия, которые нашли отражение в п.3 ст. 277 при описании редакции нормы п.6 ст.126 Кодекса о недрах, имеющей обратную силу.
Для правильного понимания нормы п.6 ст.126 в редакции, изложенной в п.3 ст.277 Кодекса о недрах, необходимо иметь в виду следующее:
4.1. Базовые (общие) требования по обеспечению ликвидации по контрактам, заключаемым после введения в действие Кодекса о недрах (т.е. по "новым" контрактам) предусмотрены положениями Общей части Кодекса о недрах (ст.ст.54 – 58 Кодекса о недрах).
Особое внимание необходимо обратить на п.5 ст.55 Кодекса о недрах, согласно которому запрещается проведение операций по недропользованию, требующих ликвидации их последствий, без обеспечения, предоставляемого в соответствии с Кодексом о недрах.
4.2. Специальные требования по обеспечению ликвидации последствий недропользования в нефтегазовом секторе по контрактам, заключаемым после введения в действие Кодекса о недрах (т.е. по "новым" контрактам) предусмотрены в ст.126 Кодекса о недрах.
Эта статья носит специальный характер по отношению к ст.ст.54 – 58 Кодекса о недрах, поскольку расположена в Особенной части Кодекса о недрах. Это означает, что к недропользователям по контрактам на углеводороды общие нормы ст.ст.54 – 58 Кодекса о недрах применяются с учетом особенностей, предусмотренных в ст.126 Кодекса о недрах.
Такие особенности по "новым" контрактам касаются, в частности, трех ключевых моментов:
1) по контрактам в сфере недропользования по углеводородам, из трех способов обеспечения ликвидации (залог банковского вклада, гарантия и страхование), предусмотренных в ст.ст.54 – 58 Кодекса о недрах, применяется только один, наиболее строгий и надежный, способ – залог банковского вклада (см. п.6 ст.126 Кодекса о недрах);
2) в период разведки по контрактам по углеводородам сумма обеспечения, установленная в ПРР, вносится в полном размере сразу же, т.е. до начала проведения операций, предусмотренных таким проектным документом (см. п.7 ст.126 Кодекса о недрах). Таким образом, в силу п.5 ст.55 Кодекса о недрах с учетом п.7 ст.126 Кодекса о недрах недропользователь не вправе приступать к проведению операций по разведке углеводородов без внесения в залог банковского вклада с полной суммой обеспечения;
3) в период добычи сумма обеспечения, установленная в ПРМ, вносится не сразу в полном размере, а пропорционально планируемым объемам добычи углеводородов (см. п.8 ст.126 Кодекса о недрах). Идеология данной нормы состоит в облегчении финансовой нагрузки на недропользователя через установление корреляции между его доходами от продажи добываемых углеводородов и его расходами на внесение денежных средств в банковский вклад в залоге, когда к примеру, на пике добычи с максимальными же размерами выручки - суммы обеспечения тоже должны быть соразмерно выше, чем в начале и в конце добычи. Таким образом, в силу п.5 ст.55 Кодекса о недрах с учетом п.8 ст. 126 Кодекса о недрах недропользователь вправе приступить к проведению операций по добыче без обязательства по внесению в залог банковского вклада с полной суммой обеспечения, ограничившись внесением в залог части платежа, определенной пропорционально планируемым объемам добычи.
4.3. Вышеуказанные нормы (в частности, п.5 ст.55, ст.126 Кодекса о недрах) применяются также и к "старым" контрактам в силу п.3 ст.277 Кодекса о недрах.
4.4. Однако, применительно к "старым" контрактам, т.е. заключенным до введения в действие Кодекса о недрах, вышеуказанные требования применяются с учетом специальных положений в заключительных и переходных положениях Кодекса о недрах.
В частности, п.3 ст.277 Кодекса о недрах предусмотрено, что:
1) ст.126 Кодекса о недрах в полном объеме (кроме ее п.6) применяется к "старым" контрактам;
2) однако, п.6 ст.126 Кодекса о недрах также применяется к "старым" контрактам:
а) но - только по истечении тридцати шести месяцев со дня введения в действие Кодекса о недрах;
б) и только в специальной редакции, изложенной для этого случая непосредственно в тексте п.3 ст.277 Кодекса о недрах.
4.5. Вышеуказанное означает что:
1) по истечении 36 месяцев со дня введения в действие Кодекса о недрах у недропользователей по ранее заключенным контрактам возникает обязательство по соблюдению новых требований по обеспечению ликвидации, предусмотренных Кодексом о недрах, в частности, п.п.6, 7 и 8 ст.126, п.5 ст.55 и др. нормами, перечисленными в п.3 ст.277 Кодекса о недрах;
2) при этом определяющее значение имеет специальная редакция п.6 ст.126 Кодекса о недрах в п.3 ст.277 Кодекса о недрах, адресованная "старым" контрактам, которая предусматривает более мягкий режим, чем для "новых" контрактов, поскольку допускает уменьшение размера обеспечения ликвидации на сумму фактически сформированного ликвидационного фонда;
3) если у недропользователя отсутствует ранее сформированный ликвидационный фонд, или же если накопленных в ликвидационном фонде средств недостаточно для полного покрытия рыночной стоимости работ по ликвидации последствий операций по разведке и (или) добыче углеводородов по данному контракту, то у такого недропользователя возникает обязательство по внесению недостающих сумм в обеспечение выполнения перед государством обязательств по ликвидации последствий недропользования;
Разница указанных сумм будет представлять собой требуемую сумму обеспечения, которую недропользователь обязан сформировать в пользу государства (интересно при этом подчеркнуть, что из содержания комментируемой нормы следует, что в ситуации, когда (если) фактически накопленная сумма в ликвидационном фонде превышает размер требуемой суммы полной рыночной стоимости работ по ликвидации последствий недропользования по конкретному контракту – в качестве обеспечения будет рассматриваться сформированный в установленном порядке ликвидационный фонд; при этом, комментируемая норма оставляет не ясным вопрос о том, должен ли объем средств, накопленных фактически в ликвидационном фонде – переводиться в залог государству;
не совсем ясным по комментируемой норме остается практически значимый вопрос о том, "отменяют" ли положения Кодекса обязательство недропользователя продолжать производить предусмотренные контрактом отчисления в ликвидационный фонд;
также не ясным остается вопрос, который возникает в ситуации, если в ранее заключенном контракте предусмотрены обязательства по отчислениям в ликвидационный фонд, которые по времени еще не наступили (наступят в будущем);
указанные, и другие возможные практические вопросы, ввиду отсутствия прямого указания в комментируемой норме, должны на наш взгляд решаться исходя из общих принципов и подходов Кодекса касательно обеспечения ликвидации и стабильности положений заключенных контрактов).
4) обеспечение в размере указанных недостающих сумм будет формироваться двумя способами – путем залога банковского вклада и (или) путем предоставления полной, безусловной и безотзывной гарантии от гарантов, имеющих кредитный рейтинг, установленный Кодексом о недрах.
5) по порядку внесения указанных недостающих сумм следует отметить, что если недропользователь находится в периоде разведки, то для продолжения разведочных операций ему потребуется внести полную (недостающую) сумму обеспечения путем залога банковского вклада и (или) предоставления гарантии (см. п.5 ст.55, п.7 ст.126 и п.3 ст.277 Кодекса о недрах).
Если же компания действует в рамках периода добычи, то для продолжения добычных операций, у нее есть два базовых варианта действий:
- ей потребуется внести всю недостающую сумму обеспечения путем предоставления гарантии (см. п.6 ст.126 в редакции п.3 ст.277 Кодекса о недрах); либо
- ей потребуется внести часть недостающей суммы обеспечения через залог банковского вклада (см. п.6 ст126 в редакции п.3 ст.277 Кодекса о недрах) по графику, согласованному с компетентным органом, который формируется пропорционально планируемым объемам добычи углеводородов (см. п.8 ст.126 Кодекса о недрах, который применяется к "старым" контрактам согласно п.3 ст.277 Кодекса о недрах). При этом, поскольку в тексте п.6 ст.126 в редакции п.3 ст.277 Кодекса о недрах используется союз "и/или", это в нашем понимании означает возможность для недропользователя вносить указанные недостающие суммы, используя совокупность обеих способов обеспечения (залога банковского вклада и гарантии).
6) представляется важным обратить внимание на расчет рыночной стоимости работ по ликвидации последствий операций по разведке и (или) добыче углеводородов по данному контракту, который в силу п.п.7 и 8 ст.126, применимых к "старым" контрактам в силу п.3 ст.277 Кодекса о недрах, производится в рамках ПРР или ПРМ.
7) важно также обратить внимание на применение к "старым" контрактам положений ст.128 Кодекса о недрах, которая позволяет не включать в расчет рыночной стоимости работ по ликвидации технологических объектов, проводимых вне рамок ликвидации последствий недропользования по углеводородам, за счет средств недропользователя (цель этой нормы, как мы понимаем, состоит в адекватном снижении финансовой нагрузки на недропользователей).
6. Установить, что до 1 января 2024 года:
пункты 3, 4 и 5 статьи 141 настоящего Кодекса действуют в следующей редакции:
"3. Отчет по подсчету (оперативному подсчету) геологических запасов составляется в соответствии с нормативно-техническими документами, утверждаемыми уполномоченным органом в области изучения недр.
4. Государственная экспертиза недр осуществляется государственной комиссией по запасам углеводородов Республики Казахстан (государственная комиссия по запасам) с привлечением независимых экспертов, обладающих специальными знаниями в области геологии и недропользования и не заинтересованных в результатах экспертизы.
5. Организация деятельности государственной комиссии по запасам, ее состав, регламент работы и ведение делопроизводства определяются положением о государственной комиссии по запасам полезных ископаемых Республики Казахстан, утверждаемым уполномоченным органом по изучению недр.";
…
12. Установить, что до 1 января 2024 года:
1) в пункте 4 и подпункте 2) пункта 7 статьи 118, подпункте 2) пункта 10 статьи 119, пункте 4 статьи 139, подпунктах 6) и 7) пункта 10 статьи 140 и статье 141 настоящего Кодекса слова "геологические запасы", "геологических запасов", "геологическим запасам", "геологических запасах" заменяются соответственно словами "запасы", "запасов", "запасам", "запасах";
2) в статье 141 настоящего Кодекса слова "центральной комиссией", "центральной комиссии" заменяются соответственно словами "государственной комиссией", "государственной комиссии";
3) статья 143 настоящего Кодекса действует в следующей редакции:
"Статья 143. Показатели проектных документов по разведке и добыче углеводородов, относимые к контрактным обязательствам недропользователя
В контракте на недропользование по углеводородам в качестве обязательства недропользователя устанавливается выполнение следующих показателей проектных документов:
1) плотность сетки эксплуатационных скважин;
2) соотношение добывающих и нагнетательных скважин по каждому эксплуатационному объекту;
3) коэффициент компенсации по залежам;
4) отношение пластового и забойного давления к давлению насыщения или давлению конденсации;
5) отношение пластового давления к забойному давлению;
6) максимально допустимая величина газового фактора по скважинам;
7) объемы добычи углеводородов;
8) объемы обратной закачки рабочего агента для повышения пластового давления;
9) показатели ввода эксплуатационных скважин.
При этом значения показателей, указанных в настоящем пункте, не включаются в контракт и определяются исходя из проектных документов.".
_________________________________________________________________________
1. Совокупность положений в комментируемых п.п.6 и 12 ст.277 отражает предполагаемые изменения по отчетности по запасам, предусмотренные в Кодексе о недрах.
2. Ключевое изменение, как мы понимаем, выражено в том, что с 01.01.2024 г. в ведении государства сохраняется только "контроль" по геологическим запасам углеводородов, что, в частности, выражается в полномочиях по проведению государственной экспертизы недр только в отношении отчетов по подсчету (оперативному подсчету) геологических запасов. Этим, вероятно, объясняется появление в Кодексе нового механизма "критичных показателей" проектных документов, нарушение которых влечет серьезную контрактную ответственность (ст. 143 Кодекса о недрах, действующая в различных редакциях до и после 01.01.2024 г.).
Кроме того, Кодексом предусмотрен переход с 01.01.2024 г. в ведение Министерства энергетики, как уполномоченного органа в сфере углеводородов, вопросов утверждения необходимых нормативно-технических документов по подсчету геологических запасов, а также обеспечения государственной экспертизы геологических запасов в виде работы центральной комиссии при МЭ (вместо существующей ГКЗ).
3. Данные компоненты проводимой реформы на наш взгляд вытекают из текущей редакции ст.ст.118, 119, 139, 140, 141 и 143 Кодекса о недрах.
4. Учитывая, однако, что реформа вступит в силу только с 01.01.2024 г.:
– в п.12 ст.277 Кодекса о недрах потребовалось отдельно отметить, что до указанной даты государство контролирует не только геологические, но и извлекаемые запасы, что и выражено в общей формулировке "запасы" вместо формулировки "геологические запасы";
- в п.14 ст.277 Кодекса о недрах потребовалось отдельно отметить, что ст.121 Закона о недрах 2010 г. сохраняет действие до 01.01.2024 г.
5. Наряду с изложенным, установление отдельной редакции п.п.3, 4 и 5 ст.141 в рамках п.6 ст.277 Кодекса о недрах потребовалось для установления на переходный период до 2024 г. компетенции уполномоченного органа по изучению недр в части утверждения НДТ по подсчету запасов, а также положения о ГКЗ.
О недрах и недропользовании Административный процедурно-процессуальный кодекс О здоровье народа и системе здравоохранения Экологический кодекс Социальный кодекс Комментарий статья Гражданский процессуальный кодекс Гражданский кодекс Уголовно-процессуальный кодекс Уголовный кодекс Нормативное постановление верховного суда
ОЮЛ "Казахстанская ассоциация организаций нефтегазового и энергетического комплекса "KAZENERGY"
Нур-Султан 2022
Ассоциация "Kazenergy" выражает искреннюю признательность за поддержку в подготовке комментария компаниям: "Норт Каспиан Оперейтинг Компани Н.В.", АО "НК "КазМунайГаз", АО "Мангистаумунайгаз", "Карачаганак Петролиум Оперейтинг Б.В.", ТОО "Уайт энд Кейс Казахстан", ТОО "Холлер Ломакс (Haller Lomax)", ТОО "Erlicon CG", ТОО "Юридическая фирма "Signum". © Ассоциация “Kazenergy”, 2022 © авторский коллектив, 2022 © авторы, 2022
Уважаемые читатели!
Вашему вниманию предлагается научно-практический комментарий, подготовленный группой отечественных специалистов, обладающих большим практическим опытом работы по законодательству о недрах и недропользовании и принимавших участие в подготовке Кодекса "О недрах и недропользовании".
Недропользование - весьма сложная и специфичная сфера общественных отношений, регулирование которой имеет свои исторические предпосылки и учитывает технологическую специфику процесса освоения недр, а также экологические, коммерческие, правовые и прочие особенности разведки и разработки месторождений.
Казахстанское законодательство о недрах и недропользовании прошло несколько этапов в своем развитии, и всегда основывалось на балансе интересов государства и недропользователей, прозрачности, стремлении к максимально возможной степени защиты прав и законных интересов инвесторов, обеспечении устойчивого социального, экономического и экологического развития страны.
Принятый в конце 2017 года Кодекс "О недрах и недропользовании" разрабатывался с учетом многолетнего накопленного опыта и правоприменительной практики, а также результатов широкого обсуждения его со специалистами, работающими в отрасли.
В нем нашли отражение конкретные, важные меры со стороны государства по повышению инвестиционной привлекательности геологоразведки, дальнейшему снижению административных барьеров.
Тем не менее, практика и законодательство не стоят на месте, постоянно развиваясь с учетом новых задач, возникающих как перед отраслью недропользования, так и в экономике в целом.
Настоящий комментарий в этой связи призван служить подспорьем для широкого круга заинтересованных лиц – специалистов, работающих в отрасли, в
понимании смысла норм, их исторического контекста, взаимосвязи и взаимовлияния различных положений Кодекса.
Мы также надеемся, что изучение комментария послужит стимулом для новых поколений молодых отечественных специалистов к научной и практической работе в этой важной отрасли, на благо развития нашей страны, нынешнего и будущего поколений казахстанцев.
С уважением, Заместитель Председателя Ассоциации "Kazenergy", Герой труда Казахстана У. Карабалин
Конституция Закон Кодекс Норматив Указ Приказ Решение Постановление Адвокат Алматы Юрист Юридическая услуга Юридическая консультация Гражданские Уголовные Административные дела споры Защита Арбитражные Юридическая компания Казахстан Адвокатская контора Судебные дела
