Комментарий к статье 31. Содержание лицензии на недропользование кодексу Республики Казахстан “О недрах и недропользовании”  

1. Лицензия на недропользование оформляется по форме, утверждаемой компетентным органом.

2. В лицензии на недропользование с учетом ее вида указываются:

1) вид лицензии на недропользование;

2) наименование государственного органа, выдавшего лицензию;

3) сведения о лице, которому выдана лицензия:

для физических лиц – фамилия, имя, отчество (если оно указано в документе, удостоверяющем личность) и гражданство;

для юридических лиц – наименование, место нахождения;

4) номер и дата лицензии;

5) условия лицензии: срок лицензии, границы территории участка недр и иные условия недропользования, предусмотренные настоящим Кодексом.

3. Срок лицензии исчисляется со дня, указанного в лицензии.

4. Если правом недропользования владеют два и более лица, лицензия должна содержать указание на размер долей лиц, являющихся общими владельцами права недропользования.

5. Лицензия оформляется на казахском и русском языках.

6. Условия лицензии на недропользование должны соответствовать требованиям, установленным настоящим Кодексом.

7. Если после выдачи лицензии на недропользование законодательством Республики Казахстан, регулирующим отношения в сфере недропользования, устанавливаются иные условия лицензии на недропользование, данные условия к ранее выданной лицензии не применяются.

Положение, установленное частью первой настоящего пункта, не распространяется на изменения законодательства Республики Казахстан в области обеспечения национальной безопасности, обороноспособности, экологической безопасности, здравоохранения, налогообложения, таможенного регулирования и защиты конкуренции.

8. Если лицензия на недропользование выдана с нарушением содержания ее условий, применяются положения настоящего Кодекса о содержании лицензии на недропользование, действовавшие в день выдачи лицензии.

__________________________________________________________________________________________

(Одилов Т.А., Ильясова К.М.)

1. Относительно Закона о недрах 2010 г. (утратил силу введением в действие Кодекса о недрах) комментируемая статья является новой. Новизна объясняется тем, что Закон о недрах 2010 г. не предусматривал лицензионного режима недропользования.

Однако относительно Закона о недрах 1996 г. (в частности, в первой редакции в форме Указа о недрах 1996 г., имеющего силу закона), предусматривавшего лицензионно-контрактный режим недропользования, комментируемая статья не является новой. В указанном Законе предусматривались аналогичные статьи о содержании лицензии на разведку и лицензии на добычу (ст. 32. Содержание Лицензии на Разведку и ст. 33. Содержание Лицензии на Добычу и совмещенной Лицензии).

2. Поскольку лицензия на недропользование является публично-правовым актом, принимаемым разными государственными органами, очевидно, что в целях единообразия выдаваемых лицензий на недропользование возникла необходимость в утверждении определенной формы лицензии и ее соблюдении всеми государственными органами, выдающими лицензии на недропользование.

Принимая во внимание, что реализацию государственной политики в сфере недропользования определяет компетентный орган, являющийся центральным исполнительным органом (ст. 60 Кодекса о недрах), полномочие по утверждению формы лицензии на недропользование закреплено за компетентным органом. Данное полномочие отражает принадлежность компетентному органу прерогативы по реализации государственной политики в сфере недропользования.

Ранее в Законе о недрах 2010 г. данное полномочие, скорее всего, было бы отнесено к Правительству РК. Однако, начиная с 2014 г. введена законодательная практика закрепления "оперативных" полномочий за центральными государственными органами, а не Правительством РК.

Для каждого вида лицензии на недропользование предусматривается отдельная форма, поскольку помимо общих требований к содержанию любой лицензии на недропользование, для каждого вида операций по недропользованию, коим соответствует определенный вид лицензии на недропользование, предусмотрены особенности условий лицензий в зависимости от вида операций.

3. Пп. 5) п. 2 комментируемой статьи перечисляет условия лицензии: срок лицензии, границы территории участка недр и иные условия недропользования, предусмотренные настоящим Кодексом о недрах. Более подробно состав и содержание "иных условий недропользования", которые должны содержаться в той или иной лицензии, раскрываются ст. ст. 84, 92, 191, 208, 233, 255 и 270 Особенной части, отражаясь в утвержденной форме соответствующей лицензии на недропользование

Условия лицензии, в том числе "иные условия недропользования" (предусмотрены пп. 5 п. 2 комментируемой статьи), содержатся в лицензии и предусматривают выполнение недропользователем определенных обязательств,

обуславливающих наличие, осуществление и прекращение государством вещного права субъекта на пользование участком недр.

Таким образом, под условиям лицензии следует понимать вытекающие из норм Кодекса о недрах требования к правомерной модели обстоятельств осуществления (реализации) субъектом предоставленного ему вещного права на участок недр, характеризуемых чертами (границами) выделенного по правилам ст. 19 и Особенной части участка недр, сроком пользования, выполнением конкретных обязательств совершить определенные действия (уплата платежей, неустойки, осуществление расходов в предусмотренном размере и периоде и т.д.) либо воздержаться от них (например, не применять химические реагенты и взрывчатые вещества при старательстве); а также обстоятельств, наличие которых необходимо для прекращения государством права недропользования в одностороннем порядке (основания отзыва лицензию).

Остальные обязательные действия и ограничения при осуществлении недропользователем права пользования участком недр, не содержащиеся в лицензии, но предусмотренные в Кодексе о недрах, относятся к общеобязательным публично-правовым требованиям. Данное, однако, не препятствует возникновению гражданско-правовых отношений вне содержания лицензий, например, по защите гражданских прав, будь то возмещение убытков, защита вещного права, обязательства, возникающие из причинения вреда и др.

Условия лицензии не следует путать с законодательными публично-правовым требованиями о материальных и фактических обстоятельствах, в силу которых в рамках административных процедур законодатель связывает возникновение юридического факта – выдачу лицензии (предоставление права недропользования).

4. Помимо "стандартных" условий лицензий, выдаваемых по заявочному принципу, утвержденная форма для некоторых лицензий – лицензии на разведку ТПИ и лицензии на добычу ТПИ – должна предусматривать возможность для "нестандартных" условий: дополнительные обязательства и основания отзыва лицензии. "Нестандартные" условия предусмотрены в тех случаях, когда выдача лицензий осуществляется не по общему заявочному принципу, а в рамках временно действующих процедур, затрагивающих отношения, сложившиеся до введения в действия Кодекса о недрах: по итогам аукциона (ч. 5 п. 4 ст. 278), по заявлениям субъектов индустриально-инновационной деятельности (ч. 4 и 6 п. 7 ст. 278) или в результате перехода с контрактного на лицензионный режим недропользования (ч. 5 и 6 п. 25 ст. 278).

5. Всякая лицензия на недропользование при ее выдаче (в ней указываются) должна содержать сведения, которые предусмотрены п. 2 комментируемой статьи, однако с учетом вида лицензии. "С учетом" в данном случае

подразумевает оговорку о том, что данные "общие" требования к содержанию лицензии могут быть неприменимы к определенным видам лицензий. Например, лицензия на старательство выдается только гражданам РК. Следовательно, требование (пп. 3 п. 2) об указании в ней наименования и места нахождения юридического лица не применимо.

6. Содержание лицензии, в особенности условия лицензии, будь то обязательства, срок лицензии или границы участка недр, должны соответствовать требованиям Кодекса о недрах, действующим в день выдачи лицензии и предопределяющим данным условия. Данное положение приобретает практическую значимость в случаях выдачи лицензии с допущенными и неисправленными ошибками или внесения изменений и дополнений в нормы Кодекса о недрах, которые устанавливают правила по определению условий лицензии или взаимосвязаны с нормами Кодекса о недрах о содержании лицензии.

Так, если в период после подачи заявления о выдаче, к примеру, лицензии на добычу ТПИ, и до дня выдачи такой лицензии введены в действие изменения в нормы Кодекса о недрах, устанавливающие правила по определению границ участка добычи или обязательств по ежегодным минимальным расходам на добычу, то условия выдаваемой лицензии в части границ участка недр или обязательств по минимальным расходам должны определяться уже с учетом таких изменений.

Другим примером являются случаи выдачи лицензии на разведку или добычу ТПИ с ошибками, допущенными при выдаче таких лицензий относительно, например, размера минимальных обязательств, срока лицензии или границ участка недр (коды блоков для лицензии на разведку, координаты точек для лицензий на добычу), которые не были выявлены и исправлены.

Тем не менее, вне зависимости от соблюдения норм Кодекса, определяющих условия лицензий, или от иных требований к содержанию лицензии при ее выдаче, в правоприменении необходимо руководствоваться такими условиями лицензии, которые были бы надлежаще определены в соответствии с действовавшими на момент выдачи лицензии положениями Кодекса о недрах. Вероятность такого несоответствия следует учитывать при осуществлении мониторинга и контроля выполнения недропользователями обязательств по лицензии. В этом смысле его определение является прерогативой государственного органа (компетентный орган по лицензиям на ТПИ, и МИО - по ОПИ и старательству), осуществляющего мониторинг и контроль выполнения недропользователями обязательств, а при наличии спора - суда.

7. П. 7 комментируемой статьи устанавливает правовой режим неизменности условий лицензий, на которых та или иная лицензия была выдана в результате волеизъявления ее обладателя, тем самым отражая так называемый (ранее существовавший в законодательстве о недрах и недропользовании) "баланс интересов" между государством и недропользователем (инвестором) с момента выдачи лицензии и до истечения срока, на который лицензия была выдана.

Устанавливая режим неизменности (см. выше гражданско-правовых) условий лицензии – срок, границы участка недр, обязательства и основания прекращения государством права недропользования в одностороннем порядке (отзыв лицензии), законодатель "изолирует" и стабилизирует данные условия от последующих изменений в законодательстве в сфере недропользования (в данном случае в том числе в Кодексе о недрах), будь данные изменения в пользу недропользователя или напротив.

Данное правило не абсолютно, поскольку все же в некоторых случаях, а именно при изменении законодательства РК, законодатель оставляет за государством право распространить данные изменения на условия ранее выданных лицензий.

Необходимо обратить внимание, что такая "неизменность" затрагивает лишь условия лицензии, а не остальные нормы Кодекса о недрах, так или иначе влияющие на осуществление недропользователем своего права пользования участком недр – проведение операций по недропользованию. Данное разграничение установлено намеренно, поскольку нормы Кодекса о недрах, непосредственно регулирующие проведение операций по недропользованию, по своему характеру и заложенному в них смыслу являются публично-правовыми, т.е. связанными с обеспечением общего (публичного) или общегосударственного интереса в сферах государственного управления, экологической и промышленной безопасности, здоровья населения (например, предоставление общего доступа к информации о недропользовании, режим приобретения, пользования и распоряжения геологической информацией, ликвидация последствий недропользования, финансовое обеспечение ликвидации, проектные документы, территориальные ограничения по осуществлению операций по недропользованию или конкретных работ (изъятию горной массы, использованию средств механизации при старательстве), отчетность, сроки рассмотрения заявлений, разрешения и согласования государственных органов, регулирование процедуры закупок работ и т.п.), для

которых неизменность несвойственна и в объективном смысле невозможна в силу динамики своего развития.

Механизм "распространения" изъятий в ч. 2 п. 7 комментируемой статьи на содержание ранее выданных лицензий прямо не раскрывается (как и не был раскрыт он в аналогичном изъятии ранее в Законе о недрах 2010 г.). Рассуждая о таком механизме, важно отличать гражданско-правовой характер условий лицензии, их индивидуальность в каждой конкретной лицензии от публично-правового и общеобязательного характера законодательства в области обеспечения национальной безопасности, обороноспособности, экологической безопасности, здравоохранения, налогообложения, таможенного регулирования и защиты конкуренции. При этом относительно изменений в перечисленном областях законодательства необходимо также учитывать требования п. 3 ст. 1 Кодекса о недрах.

Представляется, что, соотнеся между собой данные отличия и п. 3 ст. 1, "распространение" измененных положений РК в указанных областях (сферах) законодательства на условия ранее выданных лицензии должно происходить путем внесения изменений непосредственно в переходные положения Кодекса о недрах (ст. 278), во-первых, прямо указывающих о таком "распространении" в связи или на основании изменений в вышеперечисленных областях законодательства РК, и, во-вторых, определяющих дополнительные или изменяющих первоначальные условия лицензий, которые были определены в день их выдачи с учетом действовавших в тот момент требований Кодекса о недрах.

Положения о неизменности условий лицензий схожи по смыслу с положениями о стабильности контрактов на недропользование, предусмотренными в Законе о недрах 2010 г. и ранее в Законе о недрах 1996 г. Однако они не идентичны. В лицензионном режиме реализована попытка законодателя четко разграничить между собой публичные и частные методы правового регулирования, принимая во внимание опыт ранее действовавшего законодательства.

Данное разграничение – давно назревшая необходимость, дисциплинирующая законодателя к взвешенному и критическому отношению к пересмотру условий недропользования, с одной стороны, а с другой – в ясности понимания любым инвестором (национальным или иностранным) рисков изменения условий недропользования в РК в целом. По мнению одного из авторов комментария гарантии стабильности условий контрактов на недропользование хоть и позитивно сказались на состоянии инвестиционного климата в РК на раннем этапе становления законодательства, однако впоследствии были нивелированы в правоприменении в силу самой особенности

казахстанского механизма "замораживания" контрактов на недропользование. Несовершенство или уязвимость "замораживания" состояло в том, что гарантии стабильности распространялись на публично-правовую сферу отношений, саму по себе сферу нестабильную в условиях становления и развития законодательства, и юридически выходили за пределы законодательства о недрах и недропользовании, фиксируя в контрактах, например, размеры и порядок исполнения налоговых и таможенных обязательств, процедурные нормы о согласованиях и экспертизах государственных органов, проектных документах.

Кроме того, сохранность условий контрактов на недропользование на практике шла вразрез заявленным законодателем гарантиям стабильности. Так, по мере развития законодательства в сфере недропользования в закон были внесены изменения, предусматривающие дополнительные обязательства недропользователей по расходам, к примеру, на НИОКР в РК. Данные новшества не распространялись на уже действующие в тот момент контракты, однако в большинстве случаев были внесены в них впоследствии в результате переговоров, в которых недропользователь практически всегда находился в зависимой позиции, учитывая острую потребность во внесении изменений, к примеру, в рабочую программу.

8. Любая лицензия выдается на определенный срок. Срок лицензии, исходя из определения права недропользования и положений Особенной части о сроках лицензий согласно их видам, определяется годами. Однако, когда лицензия выдается в результате перехода с контрактного на лицензионный режим недропользования в соответствии с п. 25 ст. 278, ее срок может определяться не только годами, но также и годами, месяцами и днями, в зависимости от продолжительности оставшегося срока действия контракта на недропользование (периода разведки или периода добычи), взамен которого выдается лицензия. В этом случае последний день срока лицензии должен совпадать со днем окончания срока действия контракта. К примеру, если лицензия выдается в результате перехода с контрактного на лицензионный режим 17 июня 2020 г., а срок действия контракта истекает 10 мая 2040 г., то срок лицензии составляет 19 лет 10 месяцев и 24 дня со дня ее выдачи, оканчиваясь также в 24:00 часов 10 мая 2040 года.

Срок лицензии исчисляется со дня ее выдачи. День выдачи указывается в лицензии в соответствии с пп. 4 п. 2. На практике дата выдачи лицензии может не совпадать с датой фактического получения недропользователем (заявителем) лицензии на бумажном носителе. Это связано с бюрократическими издержками. 

Тем не менее, "день выдачи лицензии" и "дата лицензии" имеют одинаковое значение.

Поскольку Кодексом о недрах не предусмотрено иного правила, исчисление сроков лицензии, а также правило окончания срока в нерабочий день в соответствии с п. 4 ст. 1 Кодекса о недрах регулируются ГК РК.

Таким образом, например, если лицензия выдана 28 сентября 2020 г. на 6 лет, то течение данного срока начинается 29 сентября 2020 г. и оканчивается в 24:00 часов 28 сентября 2026 г. Если на 28 сентября 2026 г. приходится нерабочий день, а следующий за ним день является рабочим, то срок лицензии оканчивается в 24:00 часов 29 сентября 2026 г.

9. "Срок лицензии" не всегда совпадает с фактическим периодом времени, в течение которого лицензия остается в действии. Поэтому законодатель намеренно применил фразу "срок лицензии" вместо "срок действия лицензии". Так, действие лицензии может продолжаться в силу закона, несмотря на истечение срока, на который она была выдана – срока, указанного в лицензии. Данный случай типичен для лицензии на разведку ТПИ при реализации недропользователем исключительного права на предоставление ему в приоритетном порядке права недропользования в соответствии со ст. 201, а также в случаях продления срока лицензии на разведку ТПИ, лицензии на добычу ТПИ и лицензии на использование пространства недр в соответствии со ст. ст. 193, 211 и 256 соответственно до момента их переоформления в связи с продлением.

О недрах и недропользовании Административный процедурно-процессуальный кодекс О здоровье народа и системе здравоохранения Экологический кодекс Социальный кодекс Комментарий статья Гражданский процессуальный кодекс Гражданский кодекс Уголовно-процессуальный кодекс Уголовный кодекс Нормативное постановление верховного суда 

   ОЮЛ "Казахстанская ассоциация организаций нефтегазового и энергетического комплекса "KAZENERGY" 

Нур-Султан 2022 

Ассоциация "Kazenergy" выражает искреннюю признательность за поддержку в подготовке комментария компаниям: "Норт Каспиан Оперейтинг Компани Н.В.", АО "НК "КазМунайГаз", АО "Мангистаумунайгаз", "Карачаганак Петролиум Оперейтинг Б.В.", ТОО "Уайт энд Кейс Казахстан", ТОО "Холлер Ломакс (Haller Lomax)", ТОО "Erlicon CG", ТОО "Юридическая фирма "Signum". © Ассоциация “Kazenergy”, 2022 © авторский коллектив, 2022 © авторы, 2022 

Уважаемые читатели! 

Вашему вниманию предлагается научно-практический комментарий, подготовленный группой отечественных специалистов, обладающих большим практическим опытом работы по законодательству о недрах и недропользовании и принимавших участие в подготовке Кодекса "О недрах и недропользовании". 

Недропользование - весьма сложная и специфичная сфера общественных отношений, регулирование которой имеет свои исторические предпосылки и учитывает технологическую специфику процесса освоения недр, а также экологические, коммерческие, правовые и прочие особенности разведки и разработки месторождений. 

Казахстанское законодательство о недрах и недропользовании прошло несколько этапов в своем развитии, и всегда основывалось на балансе интересов государства и недропользователей, прозрачности, стремлении к максимально возможной степени защиты прав и законных интересов инвесторов, обеспечении устойчивого социального, экономического и экологического развития страны. 

Принятый в конце 2017 года Кодекс "О недрах и недропользовании" разрабатывался с учетом многолетнего накопленного опыта и правоприменительной практики, а также результатов широкого обсуждения его со специалистами, работающими в отрасли. 

В нем нашли отражение конкретные, важные меры со стороны государства по повышению инвестиционной привлекательности геологоразведки, дальнейшему снижению административных барьеров. 

Тем не менее, практика и законодательство не стоят на месте, постоянно развиваясь с учетом новых задач, возникающих как перед отраслью недропользования, так и в экономике в целом. 

Настоящий комментарий в этой связи призван служить подспорьем для широкого круга заинтересованных лиц – специалистов, работающих в отрасли, в 

понимании смысла норм, их исторического контекста, взаимосвязи и взаимовлияния различных положений Кодекса. 

Мы также надеемся, что изучение комментария послужит стимулом для новых поколений молодых отечественных специалистов к научной и практической работе в этой важной отрасли, на благо развития нашей страны, нынешнего и будущего поколений казахстанцев. 

С уважением, Заместитель Председателя Ассоциации "Kazenergy", Герой труда Казахстана У. Карабалин