Комментарий к статье 54. Общие положения о ликвидации последствий недропользования кодексу Республики Казахстан “О недрах и недропользовании”
1. Недропользователь обязан ликвидировать последствия операций по недропользованию на предоставленном ему участке недр, если иное не установлено настоящим Кодексом.
2. Ликвидацией последствий недропользования является комплекс мероприятий, проводимых с целью приведения производственных объектов и земельных участков в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охраны окружающей среды в порядке, предусмотренном законодательством Республики Казахстан.
3. Ликвидация проводится на участке недр, права недропользования по которому прекращены, за исключением случаев, установленных настоящим Кодексом.
Ликвидация последствий операций по недропользованию может производиться до прекращения действия лицензии или контракта на недропользование с целью прекращения права пользования частью участка недр, а также уменьшения объема работ по ликвидации (прогрессивная ликвидация).
4. Прекращение действия лицензии или контракта на недропользование не влечет прекращения обязательств по ликвидации последствий недропользования.
5. Особенности ликвидации последствий операций по недропользованию с учетом их видов определяются Особенной частью настоящего Кодекса.
6. Порядок приемки результатов обследования и работ по ликвидации последствий операций по недропользованию определяется компетентным органом совместно с уполномоченным органом в области охраны окружающей среды.
__________________________________________________________________________________________
(Одилов Т.А.)
1. Положения о ликвидации последствий операций по недропользованию весьма разрозненно были предусмотрены в Законе о недрах 1996 г. Более сосредоточенно положения о ликвидации были предусмотрены в ст. 111 Закона о недрах 2010 г. (п.п. 2, 6 и 7 которой все еще не утратили силу, распространяясь на контракты, заключенные до введения в действие Кодекса о недрах). Тем не менее, оба ранее действовавших закона не отличались подробным регулированием вопросов ликвидации последствий недропользования.
Впервые в законодательстве о недрах и недропользовании законодатель уделил особое внимание вопросам ликвидации последствий операций по недропользованию. В контексте общей либерализации регулирования операций по недропользованию (при проведении реформы законодательства) правовой институт ликвидации последствий операций по недропользованию является
единственным, не только не претерпевшим "дерегулирование", но напротив – подвергся значительному регуляторному усилению как в материальном, включая субинститут обеспечения исполнения обязательства по ликвидации, так и в процедурном аспектах. Такая законодательная мера объясняется переоценкой риска потенциальных затрат государства на мероприятия по ликвидации последствий недропользования согласно отчету "Сравнительное исследование финансовых механизмов для экологической и социальной устойчивости после ликвидации объектов недропользования в Республике Казахстан", подготовленному в апреле 2016 г. (период разработки проекта Кодекса о недрах) по заказу Всемирного Банка в рамках Казахстанской Программы Совместных Экономических Исследований.
2. Следуя пандектному принципу построения Кодекса о недрах, комментируемая статья затрагивает общие вопросы ликвидации последствий недропользования вне зависимости от вида операций по недропользованию. Положения о ликвидации комментируемой статьи применимы ко всем операциям по недропользованию, однако особенности их выполнения более конкретно могут быть раскрыты в Особенной части Кодекса о недрах применительно к конкретному виду операций по недропользованию, в том числе с учетом группы полезных ископаемых, по которым регулируется проведение операций.
3. Согласно определению, данному п. 2 комментируемой статьи, основополагающей и конечной целью ликвидации последствий недропользования является достижение состояния безопасности для жизни и здоровья человека и окружающей среды на участке недр и земель в пределах его территории, нарушенных операциями по недропользованию. Поэтому документ, свидетельствующий о завершении ликвидации либо об отсутствии необходимости ликвидации (в виду фактического непроведения операций на участке недр или их проведения без нарушения земель – см. п. 4 ст. 197 Кодекса о недрах), по существу, должен подтверждать наличие указанного состояния безопасности.
Характер работ, проводимых в ходе операций по недропользованию, предполагает, что безопасность в данном контексте рассматривается в значении промышленной и экологической (этим, кстати, объясняется также положение комментируемой статьи в отдельной главе в структуре Раздела III "Безопасное пользование недрами" Кодекса о недрах – гл. 8 Ликвидация последствий недропользования), поскольку речь в данном случае идет не о соблюдении мер безопасности непосредственно в ходе операций по недропользованию (гл. 7 Требования по безопасности при проведении операций по недропользованию), а об обеспечении состояния безопасности после их проведения.
Таким образом, смысловое значение норм, выделяемых в институт ликвидации последствий недропользования, направлено на обеспечение достижения промышленной и экологической безопасности после прекращения операций по недропользованию.
4. Достижение состояния безопасности регламентировано законодательством РК: Кодексом о недрах, подзаконными НПА о недрах и недропользовании и смежным законодательством: в области охраны окружающей среды, промышленной безопасности (гражданской защиты) и земельным законодательством (в части рекультивации нарушенных земель). Однако, принимая во внимание приоритет законодательства в сфере недропользования над смежным, предусмотренный п. 3 ст.1 Кодекса о недрах, достижение состояния безопасности, прежде всего, регламентировано Особенной частью Кодекса о недрах (применительно к конкретному виду операций по недропользованию, в том числе с учетом группы полезных ископаемых), принятыми в его реализацию подзаконными НПА и затем смежным законодательством.
5. Обязанность ликвидировать последствия операций по недропользованию возникает в силу указания закона (п. 1 комментируемой статьи) вследствие предоставления (вещного) права на участок недр для проведения операций по недропользованию. Обязательство по ликвидации носит публично-правовой характер, хотя и возникает вследствие имущественных отношений, складывающихся между недропользователем и государством относительно участка недр. Такое обязательство возникает вне зависимости от его указания в контракте или лицензии на недропользование.
Пользование участком недр для проведения операций по недропользованию предполагает неизбежное разрушение (причинение вреда) природной среды, компонентом которой являются недра. Поэтому, согласно определению, данному п. 2 комментируемой статьи, ликвидация является ничем иным, как способом возмещения вреда в натуре, правомерно причиняемого государственному имуществу – участку недр (недрам). Концепция обязательства о ликвидации последствий недропользования в данном случае сходна с концепцией возмещения ущерба, причиненного правомерными действиями, предусмотренной в п. 3 ст. 917 ГК РК.
6. Неизбежность причинения вреда природной среде при предоставлении участка недр в пользование презюмирует возникновение обязательства по ликвидации, то есть оно возникает даже в том случае, если операции по недропользованию на предоставленном недропользователю участке недр фактически не проводились. В данном смысле презюмируется также и наличие
последствий недропользования как таковых. Данный вывод следует из положений Особенной части Кодекса о недрах (п. 4 ст. 197).
7. Обязанность ликвидировать последствия операций по недропользованию возлагается на субъект права недропользования (недропользователя) – обладателя лицензии на недропользование или сторону контракта на недропользование. Поэтому при переходе права недропользования к иному лицу, к нему переходит и обязательство по ликвидации.
Лица, одновременно обладающие правом недропользования (общие владельцы), по правилам ст. 932 ГК РК несут обязательство по ликвидации солидарно. Следовательно, при переходе доли в праве недропользования в тех случаях, когда это допускается Кодексом о недрах, к приобретателю переходит солидарная обязанность по ликвидации последствий операций по недропользованию.
8. Хотя обязательство по ликвидации возникает вследствие предоставления права недропользования (возникновения прав на участок недр/выделения участка недр/ вещного права на участок недр), в соответствии с п. 4 комментируемой статьи оно не прекращается с прекращением права пользования участком недр. Следовательно, фактическое исполнение обязательства по ликвидации приходится на лицо (лица), непосредственно обладавшим правом недропользования в момент его прекращения.
9. По общему правилу, обязательство по ликвидации прекращается надлежащим исполнением. Однако, принимая во внимание оговорку в п. 1 комментируемой статьи, Особенная часть Кодекса о недрах предусматривает иные основания прекращения обязательства. К таковым, например, относится акт обследования (п. 4 ст. 197 Кодекса о недрах), устанавливающий фактическое отсутствие каких-либо последствий операций по недропользованию недропользователя, а, следовательно, и обязанность их ликвидации.
Порядок приемки результатов обследования и работ по ликвидации (исполнения обязательств по ликвидации) последствий операций по недропользованию в соответствии с п. 6 комментируемой статьи устанавливается на подзаконном уровне компетентным органом совместно с уполномоченным органом в области охраны окружающей среды. Участие уполномоченного органа в области охраны окружающей среды в определении порядка приемки работ по ликвидации объясняется необходимостью достижения состояния безопасности для жизни и здоровья человека и окружающей среды в качестве ее конечной цели.
Данный порядок не был предусмотрен в первой редакции Кодекса о недрах, создавая отсутствием должной регламентации риски для окружающей среды и населения. Законом РК от 2 января 2021 г. № 401-VI ЗРК "О внесении
изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам экологии" законодатель восполнил данный правовой пробел.
10. По правилу, предусмотренному в ч. 1 п. 3 комментируемой статьи, последствия операций по недропользованию обязательно подлежат ликвидации при прекращении права пользования участком недр. Данное правило несет двойную смысловую нагрузку: во-первых, прекращение права недропользования неизбежно влечет проведение ликвидации – исполнение обязательства; во-вторых, обязательная ликвидация проводится только после прекращения права недропользования. В контексте данного правила прекращение права недропользования предполагается не в субъективном смысле относительно конкретного лица (например, при переходе права недропользования), а в объективном, то есть, когда участок недр перестает существовать как объект права недропользования и, соответственно, прекращается право недропользования.
Однако у данного правила предусмотрены исключения. Об исключениях первого ряда законодатель указывает непосредственно в том же предложении, что и само правило, фразой "за исключением случаев, установленных настоящим Кодексом". Данные случаи предусматривают, что 1) обязательство конкретного лица по ликвидации, возникшее по участку недр, может быть прекращено (по решению компетентного органа); или 2) обязательство по ликвидации, возникшее по конкретному участку недр, может быть отсрочено.
В первом случае исключения раскрываются в п. 4 ст. 107 и п. 3 ст. 164 Особенной части Кодекса о недрах, в соответствии с которыми лицу, право недропользования которого прекращено, надлежит осуществить иные действия вместо проведения ликвидации и прекращения по нему обязательства: консервация или передача участка недр в доверительное управление соответствующей национальной компании. Данные положения являются уникальными и предусмотрены только в области добычи урана, разведки и добычи углеводородов, отражая политику компетентного органа в указанных областях.
Во втором случае прекращение права недропользования в той части предоставленного участка разведки ТПИ, в отношении которой тому же недропользователю по исключительному праву (ст. 201 Кодекса о недрах) предоставлен участок добычи ТПИ, ОПИ, не влечет исполнение обязательства по ликвидации. В этом случае законодатель применил своеобразный юридический прием, указав, что, несмотря на отсутствие требования о проведении ликвидации (исполнении обязательства), с прекращением права недропользования по разведке в указанной части участка недр само
обязательство по ликвидации на нем не прекращается, а включается/переходит в объем обязательств по ликвидации предоставленного нового участка добычи, которые подлежат исполнению в соответствии п. 3 ст. 218 Кодекса о недрах.
Исключения второго ряда раскрываются в ч. 2 комментируемого п. 3: 1) ликвидация может проводиться до прекращения права недропользования при досрочном отказе (ранее в Законе о недрах 2010 г. употреблялось слово "возврат") недропользователя от всего участка недр или его части – соответственно ликвидации подлежат последствия на всем участке или в той его части, подлежащие добровольному отказу недропользователем; 2) ликвидация может проводиться до прекращения права недропользования заранее с целью уменьшения конечного объема натурального обязательства – так называемая "прогрессивная ликвидация" (практикуется прежде всего с целью уменьшения размера обеспечения исполнения обязательства). Слово "может" в данном контексте отнюдь не предусматривает диспозитивность, а напротив, означает возможность, если таковая в силу своей особенности согласно п. 5 комментируемой статьи определена Особенной частью Кодекса о недрах (п. 3 ст. 197, ч. 4 п. 2 ст. 218).
11. Действие комментируемой статьи распространяется на участки недр (контрактные территории, определенные горным и (или) геологическим отводам), предоставленные по лицензиям на недропользование, выданным, и контрактам на недропользование, в том числе соглашениям о разделе продукции, заключенным до введения в действие Кодекса о недрах.
О недрах и недропользовании Административный процедурно-процессуальный кодекс О здоровье народа и системе здравоохранения Экологический кодекс Социальный кодекс Комментарий статья Гражданский процессуальный кодекс Гражданский кодекс Уголовно-процессуальный кодекс Уголовный кодекс Нормативное постановление верховного суда
ОЮЛ "Казахстанская ассоциация организаций нефтегазового и энергетического комплекса "KAZENERGY"
Нур-Султан 2022
Ассоциация "Kazenergy" выражает искреннюю признательность за поддержку в подготовке комментария компаниям: "Норт Каспиан Оперейтинг Компани Н.В.", АО "НК "КазМунайГаз", АО "Мангистаумунайгаз", "Карачаганак Петролиум Оперейтинг Б.В.", ТОО "Уайт энд Кейс Казахстан", ТОО "Холлер Ломакс (Haller Lomax)", ТОО "Erlicon CG", ТОО "Юридическая фирма "Signum". © Ассоциация “Kazenergy”, 2022 © авторский коллектив, 2022 © авторы, 2022
Уважаемые читатели!
Вашему вниманию предлагается научно-практический комментарий, подготовленный группой отечественных специалистов, обладающих большим практическим опытом работы по законодательству о недрах и недропользовании и принимавших участие в подготовке Кодекса "О недрах и недропользовании".
Недропользование - весьма сложная и специфичная сфера общественных отношений, регулирование которой имеет свои исторические предпосылки и учитывает технологическую специфику процесса освоения недр, а также экологические, коммерческие, правовые и прочие особенности разведки и разработки месторождений.
Казахстанское законодательство о недрах и недропользовании прошло несколько этапов в своем развитии, и всегда основывалось на балансе интересов государства и недропользователей, прозрачности, стремлении к максимально возможной степени защиты прав и законных интересов инвесторов, обеспечении устойчивого социального, экономического и экологического развития страны.
Принятый в конце 2017 года Кодекс "О недрах и недропользовании" разрабатывался с учетом многолетнего накопленного опыта и правоприменительной практики, а также результатов широкого обсуждения его со специалистами, работающими в отрасли.
В нем нашли отражение конкретные, важные меры со стороны государства по повышению инвестиционной привлекательности геологоразведки, дальнейшему снижению административных барьеров.
Тем не менее, практика и законодательство не стоят на месте, постоянно развиваясь с учетом новых задач, возникающих как перед отраслью недропользования, так и в экономике в целом.
Настоящий комментарий в этой связи призван служить подспорьем для широкого круга заинтересованных лиц – специалистов, работающих в отрасли, в
понимании смысла норм, их исторического контекста, взаимосвязи и взаимовлияния различных положений Кодекса.
Мы также надеемся, что изучение комментария послужит стимулом для новых поколений молодых отечественных специалистов к научной и практической работе в этой важной отрасли, на благо развития нашей страны, нынешнего и будущего поколений казахстанцев.
С уважением, Заместитель Председателя Ассоциации "Kazenergy", Герой труда Казахстана У. Карабалин
