Комментарий к статье 139. Экспертизы проектных документов в сфере недропользования по углеводородам кодексу Республики Казахстан “О недрах и недропользовании”
1. Проектные документы в сфере недропользования по углеводородам подлежат государственной экологической экспертизе, проводимой в соответствии с экологическим законодательством Республики Казахстан.
2. Проект разведочных работ (изменения и дополнения к нему), не предусматривающий бурения и (или) испытания скважин, направляется в компетентный орган в уведомительном порядке.
3. Проект разведочных работ (изменения и дополнения к нему), предусматривающий (предусматривающие) бурение и (или) испытание скважин, проект пробной эксплуатации (изменения и дополнения к нему) и проект разработки месторождения (изменения и дополнения к нему) подлежат государственной экспертизе проектных документов при наличии соответствующего экологического разрешения.
4. Проект пробной эксплуатации подлежит государственной экспертизе проектных документов только после получения недропользователем положительного заключения государственной экспертизы недр в отношении отчета по оперативному подсчету геологических запасов.
Проект разработки месторождения подлежит государственной экспертизе проектных документов только после получения недропользователем положительного заключения государственной экспертизы недр в отношении отчета по подсчету геологических запасов.
5. В случае если технические проектные документы предусматривают строительство объектов архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, то такие проекты подлежат экспертизе в соответствии с законодательством Республики Казахстан об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности.
6. В случае, если при проведении экспертиз, предусмотренных пунктами 1 и 5 настоящей статьи, возникли разногласия, которые недропользователь не может устранить без отхода от соблюдения положительной практики пользования недрами, по заявлению такого недропользователя компетентный орган в течение десяти рабочих дней со дня получения заявления организует проведение переговоров с участием представителей заинтересованных государственных органов, недропользователя и проектного института для выработки соответствующего решения.
__________________________________________________________________________________________
(Мухамедов Р.Н.)
1. В отношении проектных документов Закон о недрах 2010 г. предусматривал обязательное проведение следующих экспертиз:
– по проектам поисковых работ и проектам оценочных работ, не включающим проект опытно-промышленной добычи или проект пробной эксплуатации - государственная экологическая экспертиза;
– по проектам оценочных работ, включающим проект опытно-промышленной добычи или проект пробной эксплуатации - государственная экологическая, промышленной безопасности и санитарно-эпидемиологическая;
– по проектным документам на проведение работ по добыче - государственная экологическая, промышленной безопасности, санитарно-эпидемиологическая и в области рационального и комплексного использования недр.
В рамках Кодекса о недрах было проведено сокращение перечня необходимых экспертиз, в результате которого максимальное количество экспертиз было уменьшено до двух - государственной экологической экспертизы и государственной экспертизы базовых проектных документов. При этом последняя проводится только в отношении проектов разведочных работ, предусматривающих бурение и (или) испытание скважин, проектов пробной эксплуатации и проекта разработки месторождения, а также в отношении изменений и дополнений к таким проектам.
2. Следует отметить, что государственная экологическая экспертиза проектных документов проводилась бы и без указания на это в Кодексе о недрах – в соответствии со ст. 87 ЭК РК. В свою очередь, в отношении экспертизы промышленной безопасности данный подход не действует, поскольку согласно пп. 7 п. 1 ст. 73 Закона о гражданской защите, такой экспертизе подлежат проектные документы, в отношении которых такое требование прямо предусмотрено Кодексом о недрах (в отношении проектных документов по углеводородам такое требование отсутствует).
3. Закон о недрах 2010 г. не предусматривал положений о необходимости проведения экспертизы проектов в области строительства объектов в отношении тех или иных проектных документов, что вызывало ряд вопросов. К примеру, в проекте разработки месторождения имеется указание на необходимость строительства центра предварительной подготовки нефти, однако детальная регламентация данного проекта приводится в соответствующем техническом проектном документе. При этом из гл. 9-1 Закона РК "Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан" № 242-II от 16 июля 2001 г. было затруднительно сделать однозначный вывод, должны ли подлежать экспертизе и проект разработки месторождения и технический проект, либо же только последний. В этой связи, в п. 5 комментируемой статьи было сделано уточнение, что такой экспертизе должен подлежать только соответствующий технический проектный документ.
4. Что касается санитарно-эпидемиологической экспертизы, то ее проведение, согласно п. 3 ст. 62 Кодекса РК "О здоровье народа и системе здравоохранения", осуществляется в отношении проектов (технико-экономических обоснований и проектно-сметной документации), предназначенных для строительства эпидемически значимых объектов (проводится в составе комплексной вневедомственной экспертизы). При этом согласно Перечню продукции и эпидемически значимых объектов, подлежащих государственному санитарно-эпидемиологическому контролю и надзору, к эпидемически значимым объектам относятся, в том числе, виды деятельности, включающие добычу природного газа и нефти (пп. 29 п. 1).
Таким образом, из законодательства о здоровье народа и системе здравоохранения затруднительно сделать однозначный вывод, подлежат ли санитарно-эпидемиологической экспертизе все проектные документы в сфере недропользования по углеводородам, или же только технические проектные документы, предусматривающие непосредственно строительство объектов. В этой связи, по аналогии с п. 5 комментируемой статьи, было бы целесообразно сделать соответствующее уточнение и в отношении санитарно-эпидемиологической экспертизы.
5. П. 2 комментируемой статьи устанавливает, что ПРР (изменения и дополнения к нему), не предусматривающий бурения и (или) испытания скважин, направляется в компетентный орган в уведомительном порядке, то есть со стороны компетентного органа в данном случае ответных действий (к примеру, проведения экспертизы) не требуется.
В то же время, поскольку согласно п. 1 комментируемой статьи такой ПРР также подлежит государственной экологической экспертизе, то она должна быть проведена до его направления в компетентный орган, несмотря на отсутствие об этом прямого указания.
Кроме того, если ПРР не был направлен в уведомительном порядке в компетентный орган, а работы в соответствии с ним были начаты, то это может быть расценено в качестве состава административного правонарушения по ч.4 ст. 356 КоАП.
6. В отношении ПРР, предусматривающего бурение и (или) испытание скважин, ППЭ и ПРМ, п. 3 напротив, прямо устанавливает, что они подлежат государственной экспертизе проектных документов только при наличии соответствующего экологического разрешения.
В отношении данного момента имеется вопрос, насколько обоснованно проведение экологической экспертизы до того, как экспертизой базовых проектных документов подтверждена обоснованность выбранных недропользователем видов, способов и технологий проведения работ.
В целом редакция п. 3 комментируемой нормы была изменена в 2021 году в связи с принятием нового ЭК РК, и корреспондируется с подходом, изложенным в п. 3 ст. 52 Кодекса о недрах (см. комментарий). Измененная редакция п. 3 комментируемой нормы создает для предприятий сложности в выполнении ее требований на практике.
7. Касательно государственной экспертизы проектных документов также следует отметить, что она проводится только в отношении базовых проектных документов и анализов разработки (более подробно см. в комментарии к ст. 140 Кодекса о недрах). При этом необходимым условием для проведения такой экспертизы в отношении проекта пробной эксплуатации и проекта разработки месторождения, п. 4 комментируемой статьи определяет наличие положительного заключения государственной экспертизы недр в отношении, соответственно, отчета по оперативному подсчету запасов или отчета по подсчету запасов (подробнее о данной экспертизе см. в комментарии к ст. 141 Кодекса о недрах).
8. Учитывая сложность операций по недропользованию и неизбежность их воздействия на окружающую среду, на практике возможны случаи, когда, к примеру, одно и то же технологическое решение может быть оптимальным с
точки зрения экологического законодательства, однако недостаточно эффективным с точки зрения рационального использования недр. В результате, поскольку все указанные в комментируемой статье экспертизы проводятся соответствующими отдельными государственными органами (организациями), для недропользователя может оказаться недостижимым нахождение решения, которое устроит все стороны.
В этой связи законодателем в п. 6 комментируемой статьи предусмотрен согласительный механизм, который позволяет при участии всех сторон выработать по таким вопросам оптимальное решение. При этом обязательным условием его применения является то, что возникшие разногласия недропользователь не может устранить без отхода от соблюдения положительной практики пользования недрами.
Следует также отметить, что подобный механизм был и в Законе о недрах 2010 г., однако его действие распространялось на экономическую и правовую экспертизы контракта на недропользование (п. 3 ст. 62 Закона о недрах 2010 г.), которые, с введением в действие Кодекса о недрах, были упразднены (за исключением случаев внесения изменений в контракты, заключенные до введения в действие Кодекса о недрах).
О недрах и недропользовании Административный процедурно-процессуальный кодекс О здоровье народа и системе здравоохранения Экологический кодекс Социальный кодекс Комментарий статья Гражданский процессуальный кодекс Гражданский кодекс Уголовно-процессуальный кодекс Уголовный кодекс Нормативное постановление верховного суда
ОЮЛ "Казахстанская ассоциация организаций нефтегазового и энергетического комплекса "KAZENERGY"
Нур-Султан 2022
Ассоциация "Kazenergy" выражает искреннюю признательность за поддержку в подготовке комментария компаниям: "Норт Каспиан Оперейтинг Компани Н.В.", АО "НК "КазМунайГаз", АО "Мангистаумунайгаз", "Карачаганак Петролиум Оперейтинг Б.В.", ТОО "Уайт энд Кейс Казахстан", ТОО "Холлер Ломакс (Haller Lomax)", ТОО "Erlicon CG", ТОО "Юридическая фирма "Signum". © Ассоциация “Kazenergy”, 2022 © авторский коллектив, 2022 © авторы, 2022
Уважаемые читатели!
Вашему вниманию предлагается научно-практический комментарий, подготовленный группой отечественных специалистов, обладающих большим практическим опытом работы по законодательству о недрах и недропользовании и принимавших участие в подготовке Кодекса "О недрах и недропользовании".
Недропользование - весьма сложная и специфичная сфера общественных отношений, регулирование которой имеет свои исторические предпосылки и учитывает технологическую специфику процесса освоения недр, а также экологические, коммерческие, правовые и прочие особенности разведки и разработки месторождений.
Казахстанское законодательство о недрах и недропользовании прошло несколько этапов в своем развитии, и всегда основывалось на балансе интересов государства и недропользователей, прозрачности, стремлении к максимально возможной степени защиты прав и законных интересов инвесторов, обеспечении устойчивого социального, экономического и экологического развития страны.
Принятый в конце 2017 года Кодекс "О недрах и недропользовании" разрабатывался с учетом многолетнего накопленного опыта и правоприменительной практики, а также результатов широкого обсуждения его со специалистами, работающими в отрасли.
В нем нашли отражение конкретные, важные меры со стороны государства по повышению инвестиционной привлекательности геологоразведки, дальнейшему снижению административных барьеров.
Тем не менее, практика и законодательство не стоят на месте, постоянно развиваясь с учетом новых задач, возникающих как перед отраслью недропользования, так и в экономике в целом.
Настоящий комментарий в этой связи призван служить подспорьем для широкого круга заинтересованных лиц – специалистов, работающих в отрасли, в
понимании смысла норм, их исторического контекста, взаимосвязи и взаимовлияния различных положений Кодекса.
Мы также надеемся, что изучение комментария послужит стимулом для новых поколений молодых отечественных специалистов к научной и практической работе в этой важной отрасли, на благо развития нашей страны, нынешнего и будущего поколений казахстанцев.
С уважением, Заместитель Председателя Ассоциации "Kazenergy", Герой труда Казахстана У. Карабалин
