КОММЕНТАРИЙ К СТАТЬЕ 19. УЧАСТОК НЕДР КАК ОБЪЕКТ ПРАВА НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ КОДЕКСУ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН "О НЕДРАХ И НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ" 

1. Участком недр признается геометризованная часть недр с определенными пространственными границами, предоставляемая в пользование в соответствии с настоящим Кодексом.

Пространственные границы участка недр образуются условными плоскостями, исходящими от прямых линий между точками с географическими координатами (территория участка недр), и глубиной, формирующей верхние и нижние пространственные границы.

Верхняя пространственная граница участка недр располагается ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и (или) дна водоемов, водотоков. Нижняя пространственная граница участка недр располагается на глубинах, доступных для геологического изучения и освоения.

В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, верхние и (или) нижние пространственные границы участка недр могут располагаться на иной глубине.

2. В целях идентификации территории участка недр для проведения операций по разведке полезных ископаемых (участок разведки) и операций по геологическому изучению (участок геологического изучения)

территория Республики Казахстан условно разделяется на блоки, каждая сторона которых равна одной минуте в географической системе координат. Двадцать пять блоков образуют подсекцию блоков, каждая сторона которой равна пяти минутам в географической системе координат. Сто блоков образуют секцию блоков, каждая сторона которой равна десяти минутам в географической системе координат.

Каждый блок, подсекция и секция блоков имеют идентифицирующие их координаты и индивидуальные коды, присваиваемые уполномоченным органом по изучению недр. Территория участка разведки (территория разведки) или участка геологического изучения (территория геологического изучения) может состоять из одного или более блоков. Если указанная территория состоит из двух и более блоков, каждый блок данной территории должен иметь общую сторону хотя бы с одним другим ее блоком.

В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, территория разведки может включать часть блока или блоков, каждая из которых должна иметь общую сторону с другим блоком такой территории или его частью.

3. Территория участка недр для проведения операций по добыче полезных ископаемых (участок добычи), по старательству (участок старательства) и по использованию пространства недр (участок использования пространства недр) должна представлять собой прямоугольник. Если природные особенности или границы иного участка недр не позволяют определить территорию соответствующего участка добычи, старательства или использования пространства недр в форме прямоугольника, территория такого участка недр может иметь форму четырехугольника, две противоположные стороны которого должны быть параллельны друг другу.

В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, территория участка добычи может иметь форму многоугольника с прямыми углами, определяемого по внешним контурам месторождения.

____________________________________________________________________________________

(Одилов Т.А.)

1. Наименование и содержание комментируемой статьи "Участок недр как объект права недропользования" указывают, что в качестве единственного объекта правоотношения, складывающегося и возникающего по поводу пользования недрами на основании лицензий, контрактов и разрешений на

пользование, устанавливается исключительно участок недр. Соответственно, в отсутствие такого правоотношения участок недр не существует.

Данное утверждение верно даже в том случае, когда фраза "участок недр" используется в Кодексе о недрах в контексте прекращенного права недропользования. Например, в пп. 1) п. 2 ст. 126 или в пп. 4) п. 2 ст. 203. В таких случаях использование фразы "участок недр" представляет собой издержки юридической техники, предполагая замкнутое пространство в границах прекратившего существование участка недр, где проводятся или должны проводиться работы по ликвидации последствий недропользования.

При составлении Кодекса о недрах законодатель преследовал цель установить единый подход к возникновению права недропользования с учетом опыта правоприменения Закона о недрах 2010 г, в соответствии с которым наравне с участком недр объектами права недропользования признавались техногенные минеральные образования. Это приводило к спорным ситуациям, в том числе, когда право недропользования возникало в результате заключения контракта на добычу из ТМО, располагавшихся в том числе на контрактной территории другого недропользователя.

2. В ч. 1 п. 1 комментируемой статьи фраза "…предоставляемая в пользование…" вытекает из содержания понятия "недропользования", предусмотренного в ч. 1 ст. 17 и не включает правомочие владения, как это ранее было предусмотрено в Законе 2010 г., в силу невозможности осуществления фактического обладания геометризированной частью недр известными способами, а также положений ст. 24, когда одна и та же часть (пространство) недр фактически находится в пользовании у разных лиц, например для проведения операций по разведке углеводородов и операций по разведке ТПИ, при этом деля между собой одну и ту же территорию земной поверхности.

Фраза "…часть недр с определенными пространственными границами, предоставляемая в пользование…" означает, что участок недр как объект права недропользования выделяется в границах условными плоскостями и существует в трехмерном пространстве. Таким образом, участок недр представляет собой геометризированную (объемную) фигуру в трехмерном пространстве, боковые грани которой являются условными плоскостями, а верхние и нижние основания – соответственно и верхними и нижними границами.

Согласно ч. 2 п.1 комментируемой статьи, боковые грани данной фигуры (пространственные границы участка недр) задают на земной поверхности прямыми линиями, которые соединяют точки с географическими координатами – "Пространственные границы участка недр образуются условными

плоскостями, исходящими от прямых линий между точками с географическими координатами…".

Замкнутая ломаная, которая образуется при этом, называется территорией участка недр. Боковые пространственные границы участка недр как объекта в трехмерном пространстве фактически проецируются территорией участка недр и обратно – т. е. территория участка недр является проекцией (переноса) участка недр, объекта трехмерного пространства, на земной поверхности (дно водоема, водотока).

Таким образом, участок недр и территория участка недр по смыслу представляют собой объекты в трехмерном и двумерном пространствах соответственно. При определении границ участка недр и его территории на картограмме и топографической карте используется данная закономерность.

На брифинге в Службе центральных коммуникаций председатель Комитета геодезии и картографии МЦРИАП РК отметил, что "Казахстан до сих пор использует систему координат 1942 года (СК-42), которая с приходом цифры морально устарела. К тому же СК-42 имеет ограничительный гриф, то есть доступ к геоданным закрыт для негосударственных структур, юридических и физических лиц, в том числе иностранных инвесторов. А еще в различных ведомствах, сферах и регионах применяют разные системы координат CК-42, СК-63, WGS-84, местные системы координат. Как следствие, это приводит к разрозненности графических основ государственных баз данных, кадастров и геопорталов.".

Кодексом предусмотрено использование системы координат, применяемой на международном уровне. В настоящее время геодезической службой РК в рамках "цифровизации" ведется работа по внедрению национальной системы координат KazTRS (Kazakhstan terrestrial reference system) с использованием всемирной геодезической системы координат - 1984 (WGS-84).

Территория участка недр может быть сплошной, имея лишь внешние границы по периметру, образованные вышеуказанной ломанной, либо не быть таковой, имея помимо внешних границ также и внутреннюю (внутренние) замкнутые границы. На это указывает слово "внешние" в п. 3 комментируемой статьи. При наличии внутренних границ территории участка недр формирование пространственных границ (боковых граней) устанавливается в проекции в трехмерном пространстве соответствующим образом.

Случаи, когда территория участка недр может иметь внутренние границы, раскрываются в Особенной части, например, в пп. 1) и 2) п. 3. ст. 186 и п. 2 ст. 209.

По своему смыслу территория участка недр не то же самое, что “земельный участок”. Территория участка недр – это лишь условная площадь с границами,

предназначенными определить расположение участка недр относительно земной поверхности. Данная категория введена законодателем, во-первых, для более ясного определения закономерности формирования границ участка недр, во-вторых, в связи с разграничением понятий участка недр от земельного участка, недропользования от землепользования, и, в-третьих, первичности предоставления права недропользования (участка недр). Территория участка недр может совпадать с границами земельного участка, но не обязательно. Такое совпадение, а также необходимость оформления недропользователем земельного участка для целей недропользования типична только для операций по добыче полезных ископаемых, строительству и использованию пространства недр, поскольку именно при данных операциях предполагается масштабное нарушение и использование базисных свойств земельного участка. Однако, не требуется (но не запрещено) оформление земельного участка (это невообразимо практически) для операций по разведке и геологическому изучению недр в силу обширности площадей (до нескольких тысяч квадратных километров). В противном случае данные операции вывели бы из оборота и целевого использования сотни тысяч сельскохозяйственных и других категорий земель.

Образно территория участка недр представлена на следующем рисунке.

Верхняя граница участка недр (верхнее основание фигуры в трехмерном пространстве) совпадает с территорией участка недр или, иными словами, территорией земной поверхности/дном водоема (водотока) в случае отсутствия почвенного слоя, исходя из определения недр, данного п. 1 ст. 10. Однако при наличии почвенного слоя верхняя граница участка недр (верхнее основание), следовательно, будет проходить по границе почвенного слоя и недр. Под почвенным слоем понимается почвенно-растительный слой, который с точки зрения почвоведения и геологии представляет собой верхний горизонт с индексом A в различных его модификациях. В зависимости от особенности местности толщина (глубина пролегания) данного горизонта составляет от 10 см до метра. Данные выводы основаны на понимании, что почвенные горизонты B и C, следующие за горизонтом А, как правило, состоят из или преимущественно содержат общераспространенные полезные ископаемые: глину, гравий, песчано-гравийные смеси и т.д. Также в иностранной литературе горизонту с индексом А

соответствует понятие topsoil, тогда как следующим горизонтам с индексами B и C – понятие subsoil (в переводе с англ. "недра").

Практически во всех случаях верхняя граница устанавливается на законодательном уровне по описанным правилам, а не произвольно: участок старательства, геологического изучения, разведки твердых полезных ископаемых, добычи твердых полезных ископаемых, добычи общераспространенных полезных ископаемых и участок использования пространства недр по соответствующим видам лицензий на недропользование.

Однако из указанного правила предусмотрены исключения в ч. 4 п. 1 комментируемой статьи. Данные исключения установлены для участков разведки и добычи углеводородов на основе принципа рационального управления государственным фондом недр и в силу геологических особенностей формирования и разработки месторождений углеводов. Более подробно исключения раскрываются в Особенной части в п. 5 ст. 110. Указанным положением предусмотрена возможность предоставления участка недр на глубине ниже другого участка недр, находящегося в пользовании у другого лица. В этом случае верхняя пространственная граница предоставляемого участка недр в пределах территории участка недр такого недропользователя определяется по нижней пространственной границе предоставленного участка недр. Таким образом, для участков разведки и добычи углеводородов возможна своеобразная "этажность", когда верхний участок недр находится в пользовании у одного лица, а нижний – у другого. В такой ситуации территории каждого из участков недр в проекции на земную поверхность могут совпадать полностью или в части (совмещаться).

Нижняя граница участка недр практически для всех участков недр на законодательном уровне не имеет ограничения по глубине и устанавливается возможностями геологического изучения и освоения самого недропользователя – "располагается на глубинах, доступных для геологического изучения и освоения".

Однако, как и в случае с верхней границей участка недр, из указанного правила согласно ч. 4 п. 1 комментируемой статьи, Особенной частью предусмотрено исключение.

Исключения приводятся: 1) для участка недр по разведке или добыче углеводородов в силу п. 5 ст. 110, по которому нижняя граница может быть установлена на определенной глубине, позволяя тем самым предоставить участок недр другому недропользователю "этажом" ниже; 2) для участка добычи общераспространенных полезных ископаемых в силу п. 2 ст. 234, по которому нижняя граница устанавливается на глубине не ниже тридцати метров от самой нижней точки земной поверхности; 3) для участка старательства в силу абзаца

пятого части первой ст. 270, по которому нижняя граница участка старательства при проведении бурения и иных земляных работ устанавливается на глубине не ниже трех метров от самой нижней точки земной поверхности.

Нижняя граница на глубине трех метров также предусмотрена для участка старательства. Это следует из содержания лицензии на старательство, предусмотренного абзацем 5 ст. 270.

Предусмотренные правила определения границ участка недр представляют собой геометризированный подход к определению участка недр, о чем указывает фраза "геометризированная часть недр". Детальность правил имеет важное значение на практике, позволяющее полностью исключить возможные споры о границах прилегающих друг к другу участков недр между разными недропользователями.

Важно отметить, что в подавляющем большинстве случаев участки недр (определенные горными и геологическими отводами) по контрактам на недропользование, заключенным до введения в действие Кодекса о недрах, предусматривали нижнюю границу на определенной глубине. С введением в действие Кодекса данное правило было упразднено по вновь предоставляемым участкам недр, поскольку не позволяло недропользователям беспрепятственно изучать геологический потенциал недр на нижних пластах, обладая при этом правом недропользования на участках до определенной глубины. Недропользователю приходилось обращаться в компетентный орган и уполномоченный орган по изучению недр для увеличения глубины геологоразведки и освоения ниже разрешенной глубины выданного горного или геологического отводов и далее вносить изменение в контракт на недропользование с новыми горными или геологическими отводами в качестве новых приложений. Данная ситуация предполагала неоправданные длительные бюрократические и административные процедуры, а также риски оформления третьим лицам участков недр на нижних глубинах в спекулятивных целях, используя при этом с действующим недропользователем одну земную поверхность (территорию). В передовой мировой практике законодательство о недрах, как правило, не предусматривает ограничения по глубине предоставляемых в пользование участков недр, полностью гарантируя исключительность прав на недра в пределах территориальных границ на любой глубине с возможностью максимального изучения и освоения.

Образно участок недр и определяющие его элементы представлены на следующем рисунке.

Несмотря на строго геометрический подход к формированию границ участка недр, которым по определению пользование осуществляется путем проведения операций по недропользованию, недропользование (операции по недропользованию), согласно п. 2 ст. 10, все же может "выходить за рамки" участка недр в ситуации добычи полезных ископаемых находящихся, к примеру, в толще почвенного слоя или на земной поверхности. В этом смысле операции по недропользованию не ограничиваются лишь границами участка недр. Данный вывод уместен только в случае предоставленного права недропользования.

3. Нормы комментируемой статьи в п. 2 и 3 устанавливают закономерность определения территории участка недр в зависимости от вида операций по недропользованию.

П. 2 устанавливает общие правила формирования территории, которая, согласно п. 1 комментируемой статьи, определяет параметры пространственных границ (боковых граней) участка недр для проведения операций по разведке или операций по геологическому изучению.

В ч. 1 п. 2 слова в скобках "участок разведки" приводятся в качестве понятия, определение которому содержится в том же предложении – "участок недр для проведения операций по разведке полезных ископаемых". Данное понятие применимо как для операций по разведке углеводородов, так и для твердых полезных ископаемых. Аналогично понятию "участок разведки" в скобках приводится понятие "участок геологического изучения" с аналогичным определением, данным по тексту – участок недр для проведения операций по геологическому изучению (в данном случае речь идет не о государственном геологическом изучении недр, а об операциях по геологическому изучению недр, проводимых на основании лицензии на геологическое изучение – см. комментарий к ст. 84).

Территории (замкнутая ломаная, определяющая внешние границы), которые задают пространственные границы (боковые грани) участка разведки и участка геологического изучения в ч. 2 п. 2 также приводятся в скобках в качестве понятий, определения для которых также вытекают из самого предложения: территория разведки – территория участка разведки, территория геологического изучения – территория участка недр геологического изучения.

Формирование территории разведки или территории геологического изучения подчиняется строго определенной закономерности, в основе которой лежит блочная система (блочная сетка), образуемая в международной разграфке топографических карт. Блочная система предусматривает, что "… территория Республики Казахстан условно разделяется на блоки…". "Условно разделяется" означает наложение на территорию РК карты международной разграфки листов топографической карты масштабов 1:1 000 000 и 1:100 000. Применение международной разграфки предусмотрено на подзаконном уровне согласно Приказу Министра по инвестициям и развитию Республики Казахстан от 30 мая 2018 года № 403 "Об утверждении карты идентификации блоков с соответствующими координатами и индивидуальными кодами". Однако норма закона не ограничивает уполномоченный орган по изучению недр применять собственную систему разграфки на основе национальной системы координат, хотя и основанной на международной, как это применяется в Австралии, США и других странах.

Базовой единицей блочной системы является один блок. Соответственно, территория разведки или геологического изучения может определяться как минимум одним блоком. Стороны каждого блока проходят по линиям широты и долготы географической системы координат. Длина каждой стороны блока равна одной полной минуте долготы и одной минуте широты в географической системе координат. При определении географических координат учитывается "шарообразность" Земли, поэтому стороны блока соединены не идеально

прямыми линиями. Это обстоятельно применительно к формированию территории по блокам противоречит закономерности формирования территории участка недр из прямых линий, предусмотренной в п. 1 комментируемой статьи. Однако в практическом смысле кривизна линий не имеет значения, поэтому не учитывается законодателем в п. 1. В этом случае имеет место юридическая фикция, считающая линии сторон блока прямыми.

В широтах, приходящихся на Республику Казахстан, средняя площадь блока составляет 2,3 кв. км.

Как указано выше, блочная система базируется на международной номенклатуре топографических карт масштаба 1:1 000 000 и 1:100 000. Соответственно, каждый блок в данной номенклатуре имеет индивидуальное обозначение (код). Точки, между сторонами блока соответственно также имеют установленные географические координаты (пересечения минут северной широты и западной/восточной долготы), и не требуют отдельного определения.

В целях упрощения формирования больших территорий разведки и геологического изучения недр предусмотрена возможность объединять 25 блоков в подсекции, а 4 подсекции – в секции. Как и для блоков, для секций и подсекций предусмотрены индивидуальные обозначения (коды) согласно международной номенклатуре. Примеры кодов предусмотрены в Приказе Министра по инвестициям и развитию Республики Казахстан от 30 мая 2018 года № 403 "Об утверждении карты идентификации блоков с соответствующими координатами и индивидуальными кодами". Таким образом, присвоение кодов уполномоченным органом по изучению недр для блоков, подсекциям и секциям осуществлено простой ссылкой на международную номенклатуру топографических карт вместо собственно установленной.

Наличие подсекций и секций блоков с установленными кодами, предполагающими в том числе строго определенные блоки, предусматривает возможность указания их в лицензиях на разведку или геологическое изучение, контрактах на разведку и добычу, а также в ПГУФН без необходимости детализации блоков, когда речь идет и масштабных территориях. В практическом смысле использование кодов секций и подсекций снижает риски ошибок или опечаток кодов блоков (при их множестве), которые могут привести к дополнительным процедурам по исправлению ошибок или, в худшем случае, спорам.

Номенклатура топографических карт с кодами боков и соответствующими им координатами, вписанная в условия лицензии или контракта, является частью института стабильности условий лицензий и контрактов, поскольку даже при последующей смене используемой номенклатуры и системы координат, условия лицензий и контрактов, содержащие указание на границы

предоставленного участка недр (разведки), формируемые, как указано выше, территорией разведки (коды блоков, подсекций и секций), сохраняют свою силу в соответствии с п. 7 ст. 31 и п. 7 ст. 36.

4. Блочная система формирования территории разведки или территории геологического изучения с установленными кодами и заранее определенными географическими координатами точек между сторонами блоков непосредственно заимствована из зарубежного законодательства, в частности Австралии, Канады. Блочная система в разведке также существует в США, Великобритании, Норвегии и других странах. Ранее в РК в начале 90-х годов участки недр для разведки и добычи углеводородов также предоставлялись по блочной системе. Однако строго определенных правил и закономерностей соотношения блоков для формирования участка недр предусмотрено не было.

Квинтэссенция действующей блочной системы формирования территории разведки или территории геологического изучения (определяющей участок разведки или геологического изучения) предусмотрена в ч. 2 и ч. 3 п. 2 и заключается в следующих правилах и закономерностях: 1) территория может состоять из одного блока, полного или неполного (часть блока – то же самое что и неполный блок) – соответственно, данная территория не может быть сформирована не по блоку или не по блокам (как это было ранее до введения в действие Кодекса о недрах); 2) территория может состоять из двух или более блоков, полных или неполных, но при этом каждый из блоков, составляющий территорию разведки или геологического изучения, должен иметь хотя бы одну общую сторону с другим блоком, полным или неполным, который входит в число блоков (полных или неполных), формирующих данную территорию разведки или геологического изучения.

Данные правила являются общими как для контрактов по разведке и добыче углеводородов, так и для лицензий на геологическое изучение и лицензий на разведку твердых полезных ископаемых.

Правило о хотя бы одной общей стороне между 1) двумя полными блоками, 2) между двумя неполными блоками или 3) между полным и неполным блоком, которые рассматриваются для формирования территории разведки, не содержит уточнение, что означает "общая сторона".

В объективном смысле все блоки, формирующие блочную систему, всегда имеют общую сторону с сопредельным блоком по минутным линиям северной широты и западной/восточной долготы. В этом заключается суть международной номенклатуры топографических карт масштаба 1:1 000 000 и 1:100 000.

Поэтому очевидно, что в контексте формирования конкретной территории разведки под "общей стороной" понимается сторона двух прилегающих друг 

другу блоков, полных или неполных, входящих в территорию разведки, которая является сплошной и не прерывается границами другого участка недр, предоставленным для проведения операций по тем же группам полезных ископаемых (углеводороды или твердые полезные ископаемые) или для использования пространства недр.

Данный вывод реализован в пп. 2) п. 3 ст. 186 Особенной части фразой "такая общая сторона не расположена на указанных территориях" при формировании территории разведки твердых полезных ископаемых. В отношении формирования территории разведки углеводородов механизм реализации блочной системы в Особенной части не предусмотрен в принципе, что, несомненно, является предметом дальнейшего совершенствования Кодекса о недрах.

Тем не менее, закономерность об общей цельной и непрерывной стороне между блоками, формирующими территорию разведки, является фундаментальным для функционирования блочной системы. Например, если территория участка разведки или участка геологического изучения состоит из трех блоков: А, B, C - то каждый из блоков должен иметь общую сторону хотя бы с одним из двух других. В противном случае могут возникнуть обособленные территории, каждая из которых определит отдельно соответствующий участок недр, право пользования которым предоставляется также отдельно на основании лицензии или контракта.

По мнению автора настоящего комментария, несоблюдение или дальнейшее исключение из Кодекса правила об общей стороне двух прилегающих друг к другу блоков, включаемых для определения территории разведки, приведет к возникновению частей блоков, прилегающих друг к другу не по строго определенной закономерности, а произвольно, что приведет к нивелированию самой сути блочной системы. Введение блочной системы формирования территории разведки в этом смысле не будет иметь смысла, предполагая возвращение института и процедур выдачи и проектирования геологических отводов.

Образно в контексте формирования территорий разведки твердых полезных ископаемых правило об общей стороне между прилегающими друг к другу блоками представлено на следующем рисунке.

Механизм и случаи допустимости определения территории разведки (для углеводородов или твердых полезных ископаемых) или геологического изучения с помощью неполного (части) блока или неполных блоков должны быть предусмотрены в Особенной части – об этом указывает содержание ч. 3 п. 2 комментируемой статьи.

На момент введения Кодекса о недрах в действие такие случаи и механизм в Особенной части предусмотрены не были. Это затрудняло полноту вовлечения всей доступной для недропользования территории в операции по разведке для потенциального освоения в соответствии с принципом рационального управления государственным фондом недр. Возникновение ситуаций, предполагающих наличие неполных блоков неизбежно, поскольку, например, формирование территорий участков добычи и использования пространства недр не подчиняется блочной системе, а также поскольку до введения блочной системы территориальные границы участков недр (контрактные территории по горным и геологическим отводам) формировались произвольно по формам совершенно "неправильных" фигур, повторяющих контуры месторождений или перспективных проявлений полезных ископаемых.

Для восполнения образовавшегося правового пробела Законом РК от 26.12.2019 № 284-VІ внесена поправка, дополняющая ст. 186 новым пунктом 3, регулирующим случаи и механизм включения неполных блоков в потенциальную территорию разведки твердых полезных ископаемых, одновременно внося редакционные изменения в п. 2 той же статьи, исключающие упоминания о частичном блоке. Поскольку механизм

формирования территории разведки углеводородов и геологического изучения недр из неполных или полных блоков на дату написания настоящего комментария в Кодексе о недрах все еще не предусмотрен.

Комментируемая статья также не дает прямого определения "неполному блоку". Его значение определяется и вытекает исходя из механизма формирования территории разведки твердых полезных ископаемых в Особенной части с учетом правила "об общей стороне". В отношении территории разведки углеводородов и территории геологического изучения значение "неполного блока" в настоящее время остается неопределенным.

Для целей формирования территории разведки твердых полезных ископаемых, исходя из предусмотренных в п. 3 ст 186 положений и правила "об общей стороне", неполным или частичным является (I) блок, у которого как минимум одна сторона прерывается или будет располагаться, например: 1) на территории другого участка недр, на котором другой недропользователь осуществляет операции по недропользованию в отношении твердых полезных ископаемых или по добыче углеводородов; 2) на территории, в пределах которой предоставление участка недр для операций по недропользованию запрещено; 3) на территории участка использования пространства недр или участка недр для строительства и (или) эксплуатации подземного сооружения, не связанного с разведкой и (или) добычей полезного ископаемого; 4) на территории иностранного государства; либо (II) блок, у которого территория (площадь) не является сплошной, то есть внутри блока расположены перечисленные выше (в данном абзаце) территории, хотя их территориальные границы не пересекают линии сторон блока).

Ключевым правилом блочной системы также является правило о недопустимости включения разных частей одного и того же неполного блока в разные территории разведки твердых полезных ископаемых при их формировании. Данное правило вытекает из совокупности взаимосвязанных норм в пп. 4) п. 2, ч.ч. 2 и 3 п. 3 ст. 186, чтобы исключить потенциальное совмещение (наложение) территорий разведки твердых полезных ископаемых по данному блоку и потенциальные споры. Иными словами, один и тот же блок, полный или неполный, не может быть включен в две и более территории разведки твердых полезных ископаемых или углеводородов, то есть в одной группе полезных ископаемых. Данное правило при этом не запрещает включение одного и того же блока как в территорию разведки УВС, так и в территорию разведки ТПИ (см. комментарий к ст. 24).

Ниже образно приведены варианты и примеры территории разведки твердых полезных ископаемых при полных и неполных блоках с учетом требований об одной общей стороне между ними и правил ст. 186 в Общей части.

5. П. 3 комментируемой статьи устанавливает общие требования к формированию территории участка добычи, старательства, использования пространства недр по их внешним границам – периметру.

В ч. 1 п. 3 слова в скобках "участок добычи" приводятся в качестве понятия, определение которому содержится в том же предложении – "участок недр для проведения операций по добыче полезных ископаемых". При этом не уточняются виды полезных ископаемых, добываемых на участке недр. Из этого следует, что требование, предусмотренное данным п. 3 распространяется на все виды полезных ископаемых, а также добычу из ТМО, составляющих ресурсы недр, поскольку в соответствии с ч. 2 п. 5 ст. 13 "Для целей настоящего Кодекса к техногенным минеральным образованиям, включенным в состав недр, применяется правовой режим твердых полезных ископаемых".

Аналогично понятию "участок добычи", данному в скобках, приводятся понятия "участок старательства" с аналогичным определением по тексту – участок недр для старательства, и "участок использования пространства недр" –

также с аналогичным определением – участок недр для проведения операций по использования пространства недр.

В отличие от территории участка разведки формирование территории участка добычи, старательства и использования пространства недр не подчиняется блочной системе. Однако внешние границы (замкнутая ломаная, определяющая внешние границы) такой территории, которые задают пространственные границы (боковые грани) участка недр, все же подчиняются правилам образования фигур. Данные правила непосредственно заимствованы из зарубежного законодательства, в частности Австралии, Чили и Канады, поскольку позволяют прекратить отсутствие закономерности и хаотичность (в фигуральном смысле) территорий участков добычи (горных отводов), возникшей до введения в действие Кодекса о недрах. Такая ситуация приводила к спорам относительно границ контрактных территорий и земельных участков ввиду множества угловых точек и неровности линий. Кроме того, в ущерб институту ликвидации всех, в том числе от вспомогательной инфраструктуры, последствий недропользования контрактная территория по горному отводу повторяла лишь контуры месторождения и редко - перспективы отвалообразований.

С принятием Кодекса указанные риски значительно уменьшились, поскольку в соответствии с ч. 1 п. 3 формирование внешних границ территории участков добычи, старательства и использования пространства недр подчиняется следующим правилам:

1) в отсутствие препятствий в виде природных особенностей или расположенного рядом другого участка недр для проведения операций по недропользованию по той же группе полезных ископаемых (УВС или ТПИ) в силу исключительности прав или операций по использованию пространства недр внешние границы территории формируемого участка добычи, участка старательства и участка использования пространства недр должны быть в форме прямоугольника (четырехугольник, у которого все углы прямые) либо квадрата, поскольку квадрат является частным случаем прямоугольника (четырехугольник, у которого не только все углы прямые, но и все стороны равны);

2) при наличии указанных препятствий, не позволяющих сформировать территорию в форме прямоугольника в разумных пределах, ее внешние границы могут быть сформированы в форме четырехугольника, у которого хотя бы две противоположные стороны параллельны друг другу. Такой фигурой может быть параллелограмм (его противоположные стороны попарно параллельны друг другу), ромб, разновидности трапеции.

Под природными особенностями в данном случае понимаются рельеф местности, естественные поверхностные и подземные водные объекты, леса, в том числе особо охраняемые природные территории и др.

Важно также подчеркнуть, что расположение образовавшейся фигуры на карте может быть под любым углом относительно линий долготы и широты, что также является отличительным признаком от блочной системы.

Указанные правила о прямоугольнике или четырехугольнике с одной парой параллельных и противоположных друг другу сторон не являются исчерпывающими – в ч. 2 п. 3 комментируемой статьи предусмотрена возможность установления иной формы внешних границ участков добычи, старательства и использования пространства недр, однако только в случаях, которые должны быть предусмотрены в Особенной части. Таким случаем в настоящее время является п. 1 ст. 209, ч.1 которого предусматривает возможность формирования границ участка добычи твердых полезных ископаемых (а также участка добычи ОПИ полезных ископаемых в силу применимости тех же положений к отношениям по операциям по добыче ОПИ согласно ч. 1 п. 2 ст. 231) в форме многоугольника (из прямых линий) с наименее возможным количеством углов, однако только при (очевидной) невозможности определения внешних границ территории участка добычи в соответствии с вышеуказанными правилами ч. 1 п. 3 комментируемой статьи. При этом требования о параллельных сторонах и градусов углов не предусмотрены. Треугольник, к примеру, также является частным случаем многоугольника.

Таким образом, логика формирования внешних границ территории участка добычи твердых полезных с учетом требований о расположении внутри него объектов, предусмотренных в ч. 2 п. 1 ст. 209, должна прежде всего базироваться на первом предложении ч. 1 п. 3, далее – на втором, и лишь при невозможности определения границ, обращаться к ч. 1 п. 1 ст. 209.

К сожалению, в настоящее Особенная часть не предусматривает аналогичного подхода относительно участков добычи УВС (в ст. 110 предусмотрены лишь документы-источники и объекты, по которым определяются границы участка добычи), старательства и использования пространства недр, что на практике может вызвать непреодолимые сложности, в том числе невозможность соблюсти требования ч. 1 п. 3 комментируемой статьи в исключительных случаях. Данный вопрос несомненно должен стать предметом дальнейшего совершенствования Кодекса о недрах.

Образно правила блочной системы, определяющие территорию добычи твердых полезных ископаемых, представлены на следующем рисунке.

6. Правила/требования формирования территорий участков недр, предусмотренные п.п. 2 и 3 комментируемой статьи применяются не только при предоставлении участка недр (заключении контракта/ внесении в него изменений при закреплении периодов недропользования или выдаче лицензии), но также и при преобразовании или при отказе от (возврате) части участка недр (внесении изменений в контракт, переоформлении лицензий). Иными словами, как бы не менялись территориальные границы участков недр в допустимых Кодексом о недрах случаях, они всегда должны отвечать правилам комментируемого пункта.

Данные требования необходимо также учитывать государственной экспертизой базовых проектных документов, государственными органами при рассмотрении заявлений о выдаче лицензий, заявлений на преобразование участков недр, отказе от (возврате) части участка, а также подготовке к проведению аукционов, по итогам которых намечается предоставление участков недр, в том числе при формировании и переутверждении ПУГФН. Например: 1)

территория аукциона, обозначаемая в ПУГФН, в пределах которой по итогам аукциона предполагается предоставление участка разведки или добычи твердых полезных ископаемых (выдача лицензий на разведку или добычу), должна учитывать допустимую комбинацию блоков или всевозможные конфигурации формы внешних границ участка добычи, которые по итогу аукциона будут предоставлены победителю (при разведке) или заявлены победителем (при добыче) для согласования с соответствующим государственным органом; 2) заявление на выдачу лицензии на разведку должно содержать комбинацию блоков (если их больше двух), отвечающим правилам блочной системы согласно комментариям выше по ч.ч. 2 и 3 п. 2 ст.19.

Несоблюдения указанных требований по смыслу ведет к неэффективности геологического изучения и использования территории и недр в разрез принципу рационального управления государственным фондом недр. К примеру, блочная система предполагает сохранение в любой момент времени единой (целостной) территории разведки даже с учетом уменьшения в изначальной территории в результате отказа (возврата) недропользователя от части блоков. Отказ от блоков без соблюдения правил блочной системы, по сути, может быть результатом избирательной (относительно площади) геологоразведки, а не сплошной по всей территории изначально предоставленного участка. Таким образом, блочная система формирования территории разведки склоняет недропользователя, во-первых, к более осмысленному выбору количества блоков и, во-вторых, более эффективному (в интересах государства) проведению геологоразведочных работ без вмешательства и индивидуального регулирования государственными органами. В этом смысле блочная система является одним из механизмов так называемого "умного регулирования".

В конкретном случае нарушение правил формирования территории участка недр означает заключение контракта/внесение изменений в контракт, выдачу или переоформление лицензии, содержание которых (условий о границах участка недр) не соответствует требованиям, установленным Кодексом относительно ключевого института законодательства в сфере недропользования – участка недр – объекта права недропользования. Данное нарушение является основанием для признания лицензии недействительной. В отношении контрактов на недропользование данный вывод не очевиден, поскольку основания признания контракта недействительным, в том числе признания недействительным аукциона, по итогам которого предоставлен сформированный не в соответствии с Кодексом о недрах участок недр, не охватывают по смыслу случаи некорректного формирования территории участка недр для разведки или добыче углеводородов или добыче урана. Несомненно, отсутствие таких оснований может нарушить права других лиц, в том числе недропользователей.

Поэтому данный вопрос должен стать предметом дальнейшего совершенствования Кодекса о недрах.

Круг лиц, которые могут быть заинтересованными (права и законные интересы которых нарушены или могут быть нарушены вследствие некорректного формирования территории участка недр) весьма широкий. К примеру, если территория разведки или добычи твердых полезных ископаемых определены за счет блока или территории, включение которых недопустимо для формирования участка разведки или, соответственно, добычи, но при этом по данному блоку или территории (добычи) имеется заявление на выдачу лицензии от другого лица, то данное лицо, по мнению автора настоящего комментария, должно считаться заинтересованным. Заинтересованным также могут являться налоговые органы в случае несоблюдения территориальных правил формирования участка недр приведшего к более меньшей площади территории участка добычи ТПИ/старательства или меньшему количеству блоков территории разведки ТПИ в сравнении с той, которая должна была сформироваться при соблюдении правил (от площади территории участка добычи ТПИ/старательства и количества блоков территории разведки ТПИ зависит сумма ежегодных арендных платежей).

7. В соответствии с абзацем 4 п. 3 ст. 277 комментируемая статья применяется к отношениям по разрешениям, лицензиям и контрактам на недропользование, выданным и заключенным до введения в действие Кодекса о недрах, только в части п. 1. Указанное предполагает тождественность значения контрактных территорий, лицензионных участков понятию участка недр без ущемления содержания правомочий относительно участка недр и его границ. Данный вывод основывается на сохранении действий заключенных контрактов и выданных лицензий и разрешений, предусмотренного в п. 1 ст. 278, неотъемлемой частью которых являются, в том числе, приложения с горными и (или) геологическими отводами.

П.п. 2-3 комментируемой статьи не применяются к указанным контрактам, лицензиям и разрешениям в силу разности подходов к формированию территориальных границ участков недр, горных и геологических отводов.

Вместе с тем законодатель предусматривает возможность своеобразного преобразования участков недр, предоставленных по контрактам и лицензиям, заключенным и выданным до введения в действие Кодекса о недрах, в соответствии с правилами п.п. 2 и 3 комментируемой статьи. Однако данная возможность предусмотрена только для участков недр, находящихся в пользовании по контрактам на недропользование в отношении ТПИ и контрактам на добычу ОПИ при переходе на лицензионный режим

недропользования (переоформления права недропользования) в соответствии с положениями п. 25 ст. 278.

При переходе на лицензионный режим недропользования (выдаче лицензии на разведку ТПИ, лицензии на добычу ТПИ или лицензии на добычу ОПИ) границы участков недр, ранее определенные горными отводами, подлежат приведению в соответствие с правилами определения участков добычи ТПИ/ОПИ по п.п. 1 и 3 ст. 19 и ст. 209, а границы участков недр, ранее определенные геологическими отводами – в соответствие с правилами определения участков разведки ТПИ по п.п. 1 и 2 ст. 19 и п.п. 2 и 3 ст. 186.

8. С учетом изложенного предметом дальнейшего совершенствования Кодекса о недрах должны стать положения в Особенной части о более подробном механизме и способах формирования территории разведки углеводородов и геологического изучения в блочной системе с учетом полных и неполных блоков, а также положения о возможной в исключительных случаях многоугольной форме границ участков добычи УВС, старательства и использования пространства недр с учетом правила в п. 3 комментируемой статьи. Отсутствие данных положений может вызвать на практике непреодолимые юридические сложности и риски.

Несомненно, также требуют ясного отражения в Кодексе о недрах последствия несоблюдения требований и правил формирования территорий участков недр, особенно в случаях, когда такое несоблюдение нарушило права и интересы третьих лиц, в том числе недропользователей.

О недрах и недропользовании Административный процедурно-процессуальный кодекс О здоровье народа и системе здравоохранения Экологический кодекс Социальный кодекс Комментарий статья Гражданский процессуальный кодекс Гражданский кодекс Уголовно-процессуальный кодекс Уголовный кодекс Нормативное постановление верховного суда 

   ОЮЛ "Казахстанская ассоциация организаций нефтегазового и энергетического комплекса "KAZENERGY" 

Нур-Султан 2022 

Ассоциация "Kazenergy" выражает искреннюю признательность за поддержку в подготовке комментария компаниям: "Норт Каспиан Оперейтинг Компани Н.В.", АО "НК "КазМунайГаз", АО "Мангистаумунайгаз", "Карачаганак Петролиум Оперейтинг Б.В.", ТОО "Уайт энд Кейс Казахстан", ТОО "Холлер Ломакс (Haller Lomax)", ТОО "Erlicon CG", ТОО "Юридическая фирма "Signum". © Ассоциация “Kazenergy”, 2022 © авторский коллектив, 2022 © авторы, 2022 

Уважаемые читатели! 

Вашему вниманию предлагается научно-практический комментарий, подготовленный группой отечественных специалистов, обладающих большим практическим опытом работы по законодательству о недрах и недропользовании и принимавших участие в подготовке Кодекса "О недрах и недропользовании". 

Недропользование - весьма сложная и специфичная сфера общественных отношений, регулирование которой имеет свои исторические предпосылки и учитывает технологическую специфику процесса освоения недр, а также экологические, коммерческие, правовые и прочие особенности разведки и разработки месторождений. 

Казахстанское законодательство о недрах и недропользовании прошло несколько этапов в своем развитии, и всегда основывалось на балансе интересов государства и недропользователей, прозрачности, стремлении к максимально возможной степени защиты прав и законных интересов инвесторов, обеспечении устойчивого социального, экономического и экологического развития страны. 

Принятый в конце 2017 года Кодекс "О недрах и недропользовании" разрабатывался с учетом многолетнего накопленного опыта и правоприменительной практики, а также результатов широкого обсуждения его со специалистами, работающими в отрасли. 

В нем нашли отражение конкретные, важные меры со стороны государства по повышению инвестиционной привлекательности геологоразведки, дальнейшему снижению административных барьеров. 

Тем не менее, практика и законодательство не стоят на месте, постоянно развиваясь с учетом новых задач, возникающих как перед отраслью недропользования, так и в экономике в целом. 

Настоящий комментарий в этой связи призван служить подспорьем для широкого круга заинтересованных лиц – специалистов, работающих в отрасли, в 

понимании смысла норм, их исторического контекста, взаимосвязи и взаимовлияния различных положений Кодекса. 

Мы также надеемся, что изучение комментария послужит стимулом для новых поколений молодых отечественных специалистов к научной и практической работе в этой важной отрасли, на благо развития нашей страны, нынешнего и будущего поколений казахстанцев. 

С уважением, Заместитель Председателя Ассоциации "Kazenergy", Герой труда Казахстана У. Карабалин