Комментарий к статье 25. Территории, ограниченные для проведения операций по недропользованию кодексу Республики Казахстан “О недрах и недропользовании”  

1. Если иное не предусмотрено настоящей статьей, запрещается проведение операций по недропользованию:

1) на территории земель для нужд обороны и национальной безопасности;

2) на территории земель населенных пунктов и прилегающих к ним территориях на расстоянии одной тысячи метров;

3) на территории земельного участка, занятого действующим гидротехническим сооружением, не являющимся объектом размещения техногенных минеральных образований горно-обогатительных производств, и прилегающей к нему территории на расстоянии четырехсот метров;

4) на территории земель водного фонда;

5) в контурах месторождений и участков подземных вод, которые используются или могут быть использованы для питьевого водоснабжения;

6) на расстоянии ста метров от могильников, могил и кладбищ, а также от земельных участков, отведенных под могильники и кладбища;

7) на территории земельных участков, принадлежащих третьим лицам и занятых зданиями и сооружениями, многолетними насаждениями, и прилегающих к ним территориях на расстоянии ста метров - без согласия таких лиц;

8) на территории земель, занятых автомобильными и железными дорогами, аэропортами, аэродромами, объектами аэронавигации и авиатехнических центров, объектами железнодорожного транспорта, мостами, метрополитенами, тоннелями, объектами энергетических систем и линий электропередачи, линиями связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, магистральными трубопроводами;

9) на территориях участков недр, выделенных государственным юридическим лицам для государственных нужд;

10) на других территориях, на которых запрещается проведение операций по недропользованию в соответствии с иными законами Республики Казахстан.

2. Предоставление в пользование участка недр, внешние территориальные границы которого полностью расположены в пределах территорий, указанных в пункте 1 настоящей статьи, запрещается.

3. Запрет, установленный подпунктом 2) пункта 1 настоящей статьи, не распространяется:

1) на проведение операций по разведке твердых полезных ископаемых или операций по добыче твердых полезных ископаемых подземным способом, согласованных с местным исполнительным и представительным органами путем заключения соглашения, предусматривающего социально-экономическую поддержку местного населения, проживающего на соответствующей территории. В этом случае наличие данного соглашения является условием для выдачи соответствующей лицензии;

2) на проведение операций по недропользованию на территории бывшего Семипалатинского испытательного ядерного полигона;

3) на проведение операций по геологическому изучению недр в части поисково-оценочных работ на подземные воды.

Запрет, установленный подпунктом 4) пункта 1 настоящей статьи, не распространяется на старательство и операции по разведке или добыче углеводородов.

Запреты, установленные пунктом 1 настоящей статьи, не распространяются на операции по недропользованию, проводимые посредством аэрогеофизических исследований или исследований с использованием космических методов дистанционного зондирования Земли.

__________________________________________________________________________________________

(Одилов Т.А.)

1. Комментируемая статья содержит публично-правовые нормы, предусматривающие запрет на проведение любых или определенных операций по недропользованию в пределах определенных пространств и направленные на исключение или сокращение риска негативных социально-экономических, правовых и экологических последствий.

Данные нормы являются нововведением Кодекса о недрах, поскольку ранее действовавшее законодательство о недрах не устанавливало ограничений в проведении операций по недропользованию в отношении конкретных категорий земель, земельных участков и иных территорий. В ст. 14 Закона о недрах 2010 предусматривалось установление запрета либо ограничения на предоставление права недропользования в отношении определенных участков недр по решению Правительства. Тем не менее, какие-либо признаки, критерии и правила для принятия Правительством столь важного решения указанный закон не содержал.

Установление перечня пространств (территорий, подземных участков и контуров), запретных для проведения операций по недропользованию, заимствовано из горного закона Западной Австралии и продиктовано внедрением в Кодексе о недрах заявительного порядка предоставления прав на геологическое изучение недр, разведку ТПИ и старательство (принцип первой заявки), разведку УВС для национальной компании и заявительного порядка инициирования аукционов по предоставлению прав на разведку и добычу УВС, при которых оценка экологических, правовых и социально-экономических рисков в условиях весьма коротких процедурных сроков предоставления прав недропользования (например, лицензия на разведку ТПИ выдается за 15 рабочих дней – п. 1 ст. 188), непредсказуемости и обширности заявляемых участков недр по протяженности и границам их территорий возложена прежде всего на потенциального недропользователя, а в случае, предусмотренном в п. 2 – в том числе на государство.

В этой связи во избежание негативных социально-экономических, экологических и правовых последствий законодатель определил наиболее ключевые пространства, о границах расположения которых потенциальному

недропользователю необходимо выяснить самостоятельно и заблаговременно до заявления той или иной территории для предоставления прав недропользования государственным органом.

Таким образом, данная конструкция представляет собой своеобразный консенсус между государством и инвестиционным сообществом, при котором государство предоставило инвесторам доступ к недрам для геологоразведки в широких территориальных масштабах, кардинально сократив сроки предоставления прав недропользования, но при этом возложив на потенциального инвестора бремя выявления возникающих при этом рисков.

Предусмотренный законодателем подход, однако, не исключает обязанность государства (компетентного органа) при подготовке к проведению аукционов, на основе которых предоставляются права недропользования (пар. 1 гл. 15, п. 4 ст. 278), обозначать границы запрещенных для недропользования пространственных категорий, приходящихся на потенциальную территорию участка недр, права недропользования по которым являются предметом аукционов, тем самым заранее извещая потенциального инвестора о наличии экологических, правовых и социально-экономических рисков.

Кроме того, в целях снижения данных рисков, способствующего повышению инвестиционной привлекательности сферы недропользования, в соответствии с пп. 3) и 4) п. 3 ст. 70 законодатель возложил на компетентный орган при утверждении ПУГФН обязанность обозначать наиболее обширные и запрещенные для недропользования территории или территории, несущие высокие правовые, социальные и экологические риски: 1) особо охраняемые природные территории, территории земель оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; 2) территории земель для нужд обороны и государственной безопасности, территории населенных пунктов, территории земель водного фонда. На практике такое обозначение должно быть также предусмотрено на общедоступной интерактивной карте.

2. В п. 1 предусмотрен перечень основных пространственных категорий, в пределах которых проведение операций по недропользованию запрещено.

Согласно приведенному перечню, запретные для недропользования пространственные категории делятся на две группы: 1) территориальные в двумерном пространстве, характеризующиеся протяженностью; 2) геометризированные в трехмерном пространстве, характеризующиеся протяженностью и объемом. Данное деление не случайно, предполагая запрет, применяющийся либо исключительно в двумерном пространстве, т. е.

относительно земной поверхности, либо – в трехмерном, т. е. под землей в недрах в пределах объемного пространства, определяемого территорией, нижними и верхними пространственными границами по тому же принципу, что и участок недр (см. комментарий к ст. 19).

Критическая важность установления запрета относительно земной поверхности по приведенным территориям заключается в несовместимости проведения операций по недропользованию, по большей части разрушающих земную поверхность, во-первых, с сущностным назначением и базисной функцией земли в качестве средства размещения объектов и жизненного пространства (особенно в населенных пунктах), во-вторых, с содержанием прав на землю, главной целью которых является полноценное использование базисной функции земли, в-третьих, с социально-экономической важностью объектов критической инфраструктуры, и, в-четвертых, с социальной, санитарной и экологической безопасностью объектов, по которым на практике не всегда отведены соответствующие земельные участки (например, отдельно стоящие могилы, кладбища).

В большинстве случаев комментируемого п. 1 запрет на проведение операций по недропользованию применяется в территориальном смысле в двумерном пространстве: пп. 1), 2), 3), 4), 5), 6), 7), 8) и 10), т. е. на проведение работ на земной поверхности. Периметр данных территорий определяется: 1) границами земель, исходя из их категорийности согласно п. 1 ст. 1 Земельного кодекса, (пп. 1), 4), 8), первая часть оборота в пп. 2)); 2) расстоянием в любом направлении от: а) конкретного объекта (могильника, отдельно стоящей могилы и кладбища (пп. 6)); б) границами земельного участка, занятого определенным(-и) объектом(-ами), или не занятого таковыми, но выделенного для определенного объекта и принадлежащего третьим лицам (вторая часть оборота в пп. 3) и 7)); в) границами земель (вторая часть оборота в пп. 2)); 3) границами конкретного земельного участка (первая часть оборота в пп. 3) и 7)).

К примеру, согласно цели разграничения от других земель земельного фонда РК земли населенных пунктов даже с учетом зонирования по функциональному назначению (п. 3 ст. 107 Земельного кодекса), так или иначе предполагают использование пространственного базиса земли/земной поверхности для размещения строений, сооружений или иных объектов, в том числе промышленных, возможности жизнедеятельности населения. Однако, поскольку операции по недропользованию в большинстве случаев характеризуются открытыми горными работами или иным значительным нарушением целостности земельного покрова, предполагающими на практике безвозвратную утрату базисных свойств земли даже с учетом проведения мероприятий по ликвидации последствий, законодателем предусмотрен запрет

на операции по использованию пространства недр или добыче полезных ископаемых открытым способом, кроме случаев, не предполагающих такую утрату (см. п. 5-7 в настоящем комментарии).

То же самое относится к землям водного фонда, предназначенным для занятия водными и другими связанными объектами, а также выделенными для поддержания водных объектов в состоянии, соответствующем санитарно-гигиеническим и экологическим требованиям, предотвращения загрязнения, засорения и истощения поверхностных вод, а также сохранения растительного и животного мира (п. 1 ст. 116 Водного кодекса, ст. 132 Земельного кодекса). Соответственно, всякое проведение работ в рамках операций по недропользованию, предусматривающих разрушение земной поверхности на указанных землях, в сущности, противоречит функциональному назначению данных земель.

Законодательный акцент на сохранении базисных свойств земной поверхности и находящихся на них объектов в контексте защиты прав землевладельцев (собственников и землепользователей) на земельные участки от негативного воздействия операций по недропользованию также отражен в пп. 7) п. 1. Невзирая на нормы Земельного кодекса, допускающие проведение геологического изучения недр и разведки полезных ископаемых без согласия (по решению суда) собственника земельного участка или землепользователя (п. 3 и 4 ст. 71-1 Земельного кодекса), комментируемая в пп. 7) норма, тем не менее запрещает их проведение без получения такого согласия, если на таком земельном участке располагается здание, сооружение или многолетнее насаждение.

В данном случае норма Кодекса о недрах не вступает в противоречие с нормами Земельного кодекса, а скорее конкурирует с ними, регулируя один и тот же круг родственных отношений, только с разной степенью объема и конкретизации. По остальным видам операций по недропользованию комментируемый пп. 7) п. 1 дополняет положение о защите прав собственности и права землепользования, предусмотренное в ст. 164 Земельного кодекса.

Запрет на проведение операций по недропользованию применяется не только относительно самого земельного участка, на котором расположено здание, сооружение или многолетнее насаждение, но и прилегающей к нему по всему периметру территории на расстоянии 100 метров от границ такого земельного участка. При этом данный запрет в части операций по геологическому изучению недр и разведке полезных ископаемых не может быть преодолен решением суда в отсутствие согласия владельца земельного участка. Такая конструкция предусмотрена законодателем с целью предоставления дополнительной защиты от негативного воздействия операций по 

недропользованию, которая по смыслу отражает суть устоявшегося в англо-саксонских странах понятия "not in my back yard" (в переводе с англ. "только не у меня на заднем дворе").

Перечень запретных для проведения операций по недропользованию территорий не является исчерпывающим. В пп. 10) п. 1 предусмотрена бланкетная норма, отсылающая к другим законодательным актам, регулирующим иные сферы общественных отношений, в которых могут быть также предусмотрены запреты на осуществление любой хозяйственной деятельности, определенных работ, свойственных операциям по недропользованию, либо проведение конкретных или любых операций по недропользованию. Смысл установления бланкетной нормы заключается в исключении законодательных коллизий, принимая во внимание, что предусмотренный в пп. 1)-9) перечень не может учитывать все обстоятельства и особенности осуществления деятельности на той или иной территории, подпадающей под сферу регулирования иными законодательными актами. К примеру, в соответствии с пп. 3) и 4) п. 1 ст. 40 Закона РК от 7 июля 2006 года № 175 "Об особо охраняемых природных территориях" на всей территории государственного природного заповедника, помимо прочего, запрещается проведение не только геологоразведочных работ и добычи полезных ископаемых, но и нарушение почвенного покрова, в сущности исключая проведение также старательства и операций по использованию пространства недр.

Отмечая, что установленный запрет применяется относительно проведения операций на земной поверхности, проведение операций по недропользованию под указанными объектами на глубине в недрах все же является допустимым, если их проведение не предполагает и не несет рисков разрушения базисных свойств и функций земли относительно ее исходного состояния, а также расположенных на ней объектов. К примеру, не запрещается проведение операций способом подземной добычи под могильниками, кладбищами, захоронениями, авто- и железными дорогами, землями водного фонда и населенных пунктов на допустимой глубине, исключающей утрату базисных свойств земной поверхности или повреждение расположенных на ней объектов, если это не противоречит промышленной и экологической безопасности по результатам экспертиз проектных документов, предусмотренных Кодексом о недрах.

Перечисленные в п 1. категории земель, земельные участки и расположенные на них объекты не представляют собой неизменную категорию, если только данные объекты и категории земель объективно не зависят от природных условий (например, земли водного фонда, занятые естественными

водными объектами). Поэтому в случае заинтересованности недропользователя в проведении операций на месте текущего расположения земель, земельных участков и объектов, они могут быть перенесены, а границы земель и участков изменены в порядке и при возможности, предусмотренными законодательством. К примеру, земли населенного пункта могут быть переведены в другую категорию земель, а городская черта, поселковая черта, черта сельского населенного пункта изменены соответствующим образом в предусмотренных Земельным кодексом случаях и порядке. Тот же подход применим к переносу автомобильных, железных дорог и других объектов транспортной и коммуникационной инфраструктуры. Очевидно, что во всех указанных случаях данные мероприятия должны осуществляться за счет недропользователя, соответственно предполагая с его стороны оценку экономической целесообразности и сопоставимости расходов на данные мероприятия с реальной рентабельностью намечаемых операций по недропользованию.

3. Запрет, применяемый в трехмерном объемном пространстве, предусмотрен в пп. 5) и 9). Несмотря на то, что в пп. 9) используется слово "территория", в силу издержек юридической техники речь, тем не менее, идет о геометризированном трехмерном пространстве в недрах, выделяемом для государственного юридического лица (государственного учреждения или государственного предприятия согласно пп. 14) ст. 1 Закона РК от 1 марта 2011 года № 413-IV "О государственном имуществе") в государственных нуждах: например, для размещения под землей сооружений или извлечения из недр ОПИ для использования в строительных целях при ликвидации чрезвычайных ситуаций. В противном случае это противоречило бы самой сути запрета.

Соблюдение недропользователями пп. 5) на практике представляет набольшую сложность и правовой риск, поскольку на дату введения в действие Кодекса о недрах (29 июня 2018 г.) и дату написания настоящих комментариев участки недр и месторождения подземных вод питьевого назначения в большинстве случаев остаются все еще неоконтуренными, то есть без границ, определяемых уполномоченным органом по изучению недр или уполномоченным органом в области использования и охраны водного фонда, водоснабжения, водоотведения.

Важно также отметить, что запрет на проведение операций в недрах в пп. 5) не распространяется на земную поверхность, кроме случаев выделения земель водного фонда для месторождений и участков подземных вод питьевого назначения. Также данный запрет не распространяется в отношении подземных вод, не предназначенных для питьевого водоснабжения. Согласно Водному кодексу, к таким объектам относятся промышленные подземные воды и производственно-технические подземные воды. В противном случае

осуществление операций по недропользованию стало было невозможным в силу естественного повсеместного распространения и сосредоточения вод в недрах Земли.

4. П. 2 предусматривает запрет на предоставление государственным органом права недропользования на участок недр, внешние границы территории которого (см. значение "территория участка недр" п. 2 комментария к ст. 19) полностью располагаются в пределах территорий, запрещенных для проведения операций по недропользованию.

Смысл данного запрета заключается в напрасности и нецелесообразности предоставления права пользования участком недр (права недропользования) в отсутствии согласно п. 1 законной возможности проведения операций по недропользованию на всей земной поверхности/территории рассматриваемого участка недр, поскольку иного способа пользования участком недр, кроме как посредством доступа к земной поверхности, не существует.

Предполагается, что во избежание негативных правовых, социально-экономических и экологических последствий государственный орган, рассматривая заявления на выдачу лицензий на недропользование, на проведение прямых переговоров с национальными компаниями в области углеводородов и урана или планируя проведение аукциона на предоставление прав недропользования относительно той или иной территории, должен располагать необходимыми данными о границах пространств, которые самостоятельно (не по инициативе частного субъекта) определяются государством и которые по своему характеру (протяженности относительно земной поверхности) могут очевидно полностью "вмещать" потенциальную территорию участка недр: 1) границы земель населенных пунктов (границы (черты) городов, поселков и сел согласно п. 2 ст. 104 Земельного кодекса); 2) границы земель особо охраняемых природных территорий по видам и режиму, исключающих проведение операций по недропользованию на земной поверхности; 3) контуры месторождений и участков подземных вод питьевого назначения относительно земной поверхности; 4) границы земель для нужд обороны и национальной безопасности; и 4) границы земель водного фонда и земель обороны (далее – "основные запретные территории"). Данный подход объясняет необходимость указания в ПУГФН основных запретных территорий, также перечисленных в пп. 3) и 4) п. 3 ст. 70.

Описанный замысел также нашел отражение в Особенной части и предопределил юридическую конструкцию следующих положений, посвященных предоставлению прав недропользования: 1) абзац 3 пп. 2) п. 3 ст. 70 – при формировании и указании в ПУГФН территорий, в пределах которых право недропользования по УВС предоставляется на основании аукциона; 2) ч. 2 

п. 3 ст. 70, п. 1 и 2 ст. 104, п. 2 и 3 ст. 105 – при проведении прямых переговоров по заключению контрактов на УВС; 3) пп. 1) п. 2 ст. 186, пп. 2 ст. 188 и пп. 4) п. 1 ст. 190 – при выдаче лицензии на разведку ТПИ; 4) пп. 1) п. 2 ст. 203, пп. 2) п. 3 ст. 203, пп. 8) п. 1 ст. 207 – при выдаче лицензии на добычу ТПИ/ОПИ; пп. 1) п. 2 ст. 250, пп. 2) п. 2 и пп. 3) п. 2 ст. 251, пп. 7) и 5) п. 1 ст. 254 – при выдаче лицензии на использование пространства недр.

Обладание государственными органами, предоставляющими права недропользования (компетентный орган, МИО и уполномоченный орган по изучению недр), пространственными данными по границам остальных территорий, предусмотренных в п. 1, с практической точки зрения невозможно и нецелесообразно в силу функций и компетенций данных государственных органов, а также протяженности данных территорий, не сопоставимых с типичными территориями участков недр (например, ширина автодороги по своей протяженности не может быть шире любой стороны территории участка добычи или разведки, или территория могильника обычно не больше территории участка недр).

Исключением из данного утверждения являются территории участков старательства или использования пространства недр, которые по своей протяженности потенциально могут быть меньше и полностью охвачены, например, территорией земель, занятых автомобильными и железными дорогами, аэропортами, аэродромами, объектами аэронавигации и авиатехнических центров, объектами железнодорожного транспорта. Поэтому во избежание рисков определения территорий участков старательства и использования пространства недр полностью на территориях, по которым проведение соответствующих операций запрещено, в Особенной части предусмотрены положения, призванные исключить данные ситуации. Так, в соответствии с пп. 1) п. 2 ст. 250 уполномоченный орган по изучению недр при выдаче лицензии на использование пространства недр, основываясь на заявлении о выдаче данной лицензии и прилагаемых к нему документах согласно ст. 251, проверяет представляемые данные, в том числе на предмет соблюдения комментируемого пункта. Относительно старательства проверка указанных рисков в соответствии с п. 1 ст. 264 осуществляется МИО при взаимодействии с территориальными органами уполномоченного органа в области охраны окружающей среды и территориальными подразделениями уполномоченного органа по изучению недр на стадии определения территорий, в пределах которых могут выдаваться лицензии на старательство.

На дату настоящих комментариев действие п. 2 в части предоставления права недропользования на разведку или добычу ТПИ и ОПИ (выдачи лицензий

на разведку ТПИ, добычу ТПИ и добычу ОПИ) приостановлено до 1 января 2023 года Законом РК от 26 декабря 2019 года № 284-VІ ЗРК "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам жилищно-коммунального хозяйства". Соответственно, тем же законом и на тот же срок приостановлено действие пп. 1) п. 2 ст. 186 и пп. 1) п. 2 ст. 203.

Обоснованием к данным изменением послужила необеспеченность компетентного органа (МИИР РК) и МИО постоянными и консолидированными данными об основных запретных территориях: 1) о границах земель населенных пунктов; 2) о границах земель особо охраняемых природных территорий; 3) о контурах месторождений и участков подземных вод питьевого назначения относительно земной поверхности; 4) о границах земель для нужд обороны и национальной безопасности; и 4) о границах земель водного фонда; которые очевидно, как описано выше, могут полностью охватывать ("вмещать") потенциальную территорию участка недр по ТПИ и ОПИ. Отсутствие таких данных могло привести или приводило к выдаче МИИР и МИО лицензий на недропользование, когда такая выдача была бы запрещена рассматриваемыми положениями Кодекса о недрах.

Период приостановки действия комментируемого пункта определен с расчетом, что к 1 января 2023 года в рамках создания информационной системы "Национальный банк минеральных ресурсов" уполномоченным органом по изучению недр будет введена в эксплуатацию интерактивная карта с обозначением основных запретных территорий, которая будет использована компетентным органом и МИО при выдаче лицензий на недропользование.

Тем не менее, отсутствие у компетентного органа и МИО возможности опираться на консолидированные сведения о границах основных запретных территорий послужило причиной применения на практике заявительного принципа предоставления прав недропользования для разведки и добычи ТПИ/ОПИ в ограниченном режиме, т. е. не на всей территории РК, как предполагалось при принятии Кодекса о недрах, а лишь на строго определенной в ПУГФН территории, не включающей вопреки пп. 3) и 4) п. 3 ст. 70 указанные сведения. Таким образом, в сложившихся условиях ПУГФН на практике применяется в качестве механизма, территориально определяющего ограниченное действие введенного заявительного принципа предоставления прав недропользования в сфере ТПИ/ОПИ.

5. Обратный логический вывод, вытекающий из содержания п. 2, не запрещает предоставлять участок недр, внешние границы территории которого не будут полностью расположены на территориях, запрещенных для проведения операций по недропользованию. Иными словами, допустимо предоставление

участка недр, если территория, определяющая его границы, будет расположена на (совмещена с) запретной для недропользования территории лишь частично.

Возникновение такой ситуации неизбежно, поскольку формирование территории участка недр подчиняются строго определенным правилам в ст. 19, тогда как границы запретных для недропользования территорий зависят от природных условий и иных факторов, не подчиняющихся строго определенной геометрической закономерности.

Смысл данной логики отражен в Особенной части. Так, ч. 4 п. 3 ст. 186 прямо предусматривает допустимость включения в территорию разведки ТПИ блока, который лишь частично приходится на территории, перечисленные в п. 1 комментируемой статьи. Закономерно, что в указанной ситуации речь должна идти именно о блоке как о "сборочной единице" территории разведки, а не в целом о территории разведки, сформированной в результате набора блоков согласно правилам блочной системы (см. п. 4 в комментариях к ст. 19).

В свою очередь, положения ст. 203, 205, 207, 210, 250, 252 и 254, затрагивающие вопрос формирования и рассмотрения государственным органом заявленных границ участка добычи ТПИ/ОПИ и участка использования пространства недр при выдаче соответствующей лицензии, не предусматривают запрета на частичное совмещение территории такого участка с территориями в п. 1 комментируемой статьи.

Во всех указанных случаях применяется запрет на проведение операций по недропользованию в той части территории участка недр, в которой данные территории затрагивают (совмещаются) территории и объекты, перечисленные в п. 1. Выявление, определение, разбивка и обозначение затрагиваемых запретных территорий в таких случаях, а также ответственность и все неблагоприятные последствия предполагаются возложенными на недропользователя.

Образно допустимые варианты и примеры представлены на следующем рисунке. 

6. П. 3 предусматривает перечень исключений из запрета, установленного в п. 1 комментируемой статьи. Данные исключения предусмотрены лишь для определенных операций по недропользованию, определенных работ в рамках операций по недропользованию либо для определенных пространств. Применение исключения на проведение операций по недропользованию в этом же случае распространяется также и на запрет, предусмотренный в п. 2 комментируемой статьи.

Предусмотренные исключения в отношении одного пространства или для одних операций/работ по недропользованию не носят преобладающий характер. Поэтому, если та или иная территория потенциальных операций по недропользованию подпадает под исключение относительно одного запретного пространства, но относительно другого запретного пространства в этом же случае исключение не предусмотрено, то в целом проведение операций по недропользованию в пределах последнего запрещено.

К примеру, в пп. 1) ч 1 комментируемого пункта предусмотрено исключение для операций по разведке ТПИ на территории земель населенного пункта при условии заключения соглашения о социально-экономической поддержке местного населения. Однако если проведение операций по разведке ТПИ предполагается осуществить на расположенном в пределах населенного пункта земельном участке, занятого строением, сооружением или многолетним насаждением, без согласия владельца земельного участка проведение операций в данном случае в пределах такого земельного участка и на расстоянии 100 м по его периметру запрещено.

7. В ч. 1 исключение предусмотрено в отношении земель населенных пунктов, предполагая допустимость воздействия на земную поверхность ограниченными операциями по недропользованию, исключающими по своему характеру разрушение базисных свойств земель, функционально предназначенных для развития городов, поселков, сел и других поселений, вне зависимости от зонального разграничения.

К таким операциям в пп. 1) ч. 1 п. 3 законодатель отнес разведку ТПИ, добычу ТПИ/ОПИ подземным способом (то есть под землей населенного пункта), а также в пп. 2) ч. 1 п. 3 – поисково-оценочные работы на подземные воды в рамках операций по геологическому изучению недр. Предполагается, что во всех указанных случаях проведение данных операций должно исключать безвозвратную утрату базисных свойств земли. В противном случае это бы противоречило функциональному назначению данной категории земель и их нахождению в черте населенного пункта, вновь ввело бы в практику, возникшую и существовавшую согласно открытым источникам в советские времена, подземную добычу ТПИ, приведшую к просадке земель и разрушению расположенных на них строений и сооружений в городах Караганда, Абай, Шахтинск, Шахан, Сарань, Риддер.

Исключение в пп. 1) ч. 1 п. 3 для разведки и добычи ТПИ/ОПИ подземным способом применяется только при наличии соглашения о социально-экономической поддержке местного населения, которое недропользователь обязан заключить с местным исполнительным и представительным органом предварительно до подачи заявления о выдаче соответствующей лицензии на недропользование и представить государственному органу, выдающему соответствующий вид лицензии (компетентный орган или МИО) в числе иных документов, прилагаемых к заявлению: пп. 6) п. 4 ст. 187, пп. 11) п. 3 ст. 204.

Предметом данного соглашения является материальная социально-экономическая поддержка местного населения, проживающего в непосредственной близости от или на территории намечаемых операций по недропользованию либо в иной части населенного пункта, если территория

намечаемых операций приходится на иную зону, кроме жилищной и социальной. Данная поддержка, разумеется, является материальной и может выражаться, например, в виде обязательств по компенсационным адресным выплатам, строительству социальных и/или инфраструктурных объектов, предназначенных для удовлетворения потребности местного населения, обязательств по компенсации расходов в связи с переселением местного населения, расходов на возможное изменение черты населенного пункта и соответствующего перевода земель населенного пункта в состав иных категорий земель в будущем, и др. В соответствии с п. 3 ст. 384 ГК, исходя из существа соглашения, оно предполагается возмездным.

В соответствии с текущей редакцией Закона РК от 23 января 2001 года № 148 "О местном государственном управлении и самоуправлении" за местными представительными органами и их секретарями прямо не закреплена компетенция на заключение указанного соглашения. Поэтому выражение согласия (воли) на его заключение, вероятнее всего, на практике должно осуществляться в рамках компетенции, предусмотренной пп. 15) п. 1 ст. 6 указанного закона, путем рассмотрения и утверждения проекта соглашения, предусматривающего конкретные обязательства по социально-экономической поддержке местного населения. Помимо согласия маслихата заключение соглашения предполагает также выражение согласия (воли) местного исполнительного органа на его заключение. Соответственно после утверждения маслихатом проекта соглашения данное соглашение может быть непосредственно заключено (подписано) между местным исполнительным органом и лицом, претендующим на проведение операций по недропользованию на землях соответствующего населенного пункта.

Данная конструкция, содержание и условия применения исключения в пп. 1) ч. 1 п. 3 предусмотрены законодателем таким образом, чтобы исключить социально-экономические риски или максимально их сократить в случаях заинтересованности инвестора в проведении операций по недропользованию на землях населенных пунктов.

Исключение в пп. 3) ч. 1 п. 3 предусмотрено в целях обеспечения населения и промышленных объектов водой различного назначения и качества. При этом поисково-оценочные работы на подземные воды (бурение скважин) по своему характеру, как правило, также не предполагают разрушение и утрату базисных свойств земной поверхности.

Исключение в пп. 2) ч. 1 п. 3 в целом не соответствует ранее описанной логике, на которой базируется практически вся комментируемая статья. Данный подпункт был внесен при рассмотрении проекта Кодекса о недрах в Парламенте РК и обоснован практической ситуацией, связанной с тем, что территория

Семипалатинского испытательного ядерного полигона (СИЯП) административно находится в границах города Семей, и к моменту принятия Кодекса о недрах на территории СИЯП уже были выделены отдельные земельные участки, предназначенные для оборудования объектов захоронения отходов, то есть такой деятельности, которая в рамках действующего законодательства рассматривается как использование пространства недр. Поскольку эта норма регулирует отношения, возникшие до введения в действие Кодекса о недрах, по общей логике законодателю следовало бы включить ее в главу переходных положений. Однако в ходе обсуждения проекта Кодекса о недрах в Парламенте РК данная норма была включена в содержание комментируемой статьи, распространив исключение из запрета на проведение всех видов операций по недропользованию на территории СИЯП.

В целом, ситуация с исключением в пп. 2) ч. 1 п. 3 обнажила весьма распространенную проблему в регионах Казахстана – неестественное расширение границ населенных пунктов в отсутствии реальных потребностей и предпосылок. Подобная практика, разумеется, сокращает территориальные возможности для проведения операций по недропользованию согласно ограничениям, предусмотренным в п. 1.

8. В ч. 2 п. 3 исключение предусмотрено в отношении земель водного фонда для старательства и операций по разведке и добыче УВС, проведение которых в РК на указанных землях является типичным с учетом ценности и геологических особенностей залегания УВС и ТПИ, добываемых старательским способом. Данное исключение не случайно, поскольку в Особенной части предусмотрены положения, прямо допускающие проведение разведки и добычи УВС и предоставление соответствующих прав недропользования в пределах моря и на внутренних водоемах, естественным образом занимающих земли водного фонда.

Проведение старательства на землях водного фонда в соответствии с п. 4 ст. 271 также допустимо, однако только ручным способом, т. е. за счет физической силы человека (без использования средств механизации), тем самым исключая масштабные нарушения данной категории земель и разрушение их функционального назначения. Важно отметить, что старательство, как правило, проводится именно вблизи водных объектов, а значит на землях водного фонда, поскольку технология добычи ТПИ данным способом непременно предусматривает использование воды для очистки извлеченных пород. Поэтому отсутствие в этом случае исключения в отношении старательства на землях водного фонда фактически исключило бы само существование старательства как вида законных операций по недропользованию.

9. Ч. 3 п. 3 устанавливает общее исключение для проведения аэрогеофизических исследований или исследований с использованием

космических методов дистанционного зондирования Земли на всех пространствах, предусмотренных в пп. 1)-10) п. 1 комментируемой статьи.

Данные работы, как правило, проводятся в рамках операций по геологическому изучению недр и операций по разведке полезных ископаемых. Смысл предусмотренного исключения заключается в том, что данные работы по своему характеру не предполагают какое-либо воздействие на базисные свойства земной поверхности, целостность расположенных на ней объектов и не могут нарушать права владельцев земельных участков. Поэтому запрет, предусмотренный в п. 1. и распространяющийся в том числе в отношении данных работ, является бессмысленным и, с практической точки зрения, нецелесообразным.

10. Комментируемая статья не имеет "обратной силы", то есть не применяется к операциям по недропользованию, проводимым по лицензиям и контрактам на недропользование, выданным и заключенным до введения в действие Кодекса о недрах.

Вместе с тем, данная статья применяется к лицензиям на разведку ТПИ, лицензиям на добычу ТПИ и ОПИ, выданным взамен указанных контрактов на недропользование, в результате перехода на лицензионный режим (переоформления права недропользования) в соответствии с п. 25 ст. 278, однако с исключением запрета на проведение соответствующих операций на землях населенных пунктов и водного фонда. Данное исключение объясняется тем, что контрактные территории по участкам недр, предоставленным по контрактам на недропользование, заключенным до введения в действие Кодекса о недрах, нередко приходились на населенные пункты и земли водного фонда. Такие случаи типичны в основном для моногородов, таких как Рудный, Риддер, Сатпаев и др. Поэтому применение запрета на осуществление операций по недропользованию, предусмотренного в пп. 2) и 4), сделало бы невозможным переход на лицензионный режим недропользования по ранее заключенным контрактам на недропользование.

11. Несмотря на то, что комментируемая статья была призвана смягчить или даже исключить правовые, экологические и социально-экономические риски введения заявительного принципа предоставления прав недропользования, тем не менее соблюдение предусмотренных ею публично-правовых норм осталось необеспеченным мерами административной ответственности. Во время согласования проекта Кодекса о недрах и сопутствующего к нему законопроекта в государственных органах правовая политика базировалась на идее смягчения системы законодательства об административной ответственности и недопущения расширения количества деяний, предусматривающих применение административных взысканий и мер административного воздействия.

Тем не менее, ввиду возникшего правового пробела, влекущего высокие риски в массовости нарушений прав и законных интересов землепользователей, санитарно-эпидемиологического и социально-экономического благополучия населения, окружающей среды и установленного порядка территориального развития РК при проведении операций по недропользованию и предоставлении прав недропользования, данная проблема должна быть несомненно рассмотрена при дальнейшем совершенствовании законодательства.

Кроме того, необеспеченность государственных органов при предоставлении прав недропользования актуальными сведениями о всех запретных для операций по недропользованию территориях также обнажило практическую и правовую проблему в более точном законодательном разграничении основных запретных территорий от остальных территорий, предусмотренных в п. 1, поскольку, в сущности, только основные запретные территории по своей протяженности имеют значение при формировании границ участков недр (см. п. 4 в настоящем комментарии).

О недрах и недропользовании Административный процедурно-процессуальный кодекс О здоровье народа и системе здравоохранения Экологический кодекс Социальный кодекс Комментарий статья Гражданский процессуальный кодекс Гражданский кодекс Уголовно-процессуальный кодекс Уголовный кодекс Нормативное постановление верховного суда 

   ОЮЛ "Казахстанская ассоциация организаций нефтегазового и энергетического комплекса "KAZENERGY" 

Нур-Султан 2022 

Ассоциация "Kazenergy" выражает искреннюю признательность за поддержку в подготовке комментария компаниям: "Норт Каспиан Оперейтинг Компани Н.В.", АО "НК "КазМунайГаз", АО "Мангистаумунайгаз", "Карачаганак Петролиум Оперейтинг Б.В.", ТОО "Уайт энд Кейс Казахстан", ТОО "Холлер Ломакс (Haller Lomax)", ТОО "Erlicon CG", ТОО "Юридическая фирма "Signum". © Ассоциация “Kazenergy”, 2022 © авторский коллектив, 2022 © авторы, 2022 

Уважаемые читатели! 

Вашему вниманию предлагается научно-практический комментарий, подготовленный группой отечественных специалистов, обладающих большим практическим опытом работы по законодательству о недрах и недропользовании и принимавших участие в подготовке Кодекса "О недрах и недропользовании". 

Недропользование - весьма сложная и специфичная сфера общественных отношений, регулирование которой имеет свои исторические предпосылки и учитывает технологическую специфику процесса освоения недр, а также экологические, коммерческие, правовые и прочие особенности разведки и разработки месторождений. 

Казахстанское законодательство о недрах и недропользовании прошло несколько этапов в своем развитии, и всегда основывалось на балансе интересов государства и недропользователей, прозрачности, стремлении к максимально возможной степени защиты прав и законных интересов инвесторов, обеспечении устойчивого социального, экономического и экологического развития страны. 

Принятый в конце 2017 года Кодекс "О недрах и недропользовании" разрабатывался с учетом многолетнего накопленного опыта и правоприменительной практики, а также результатов широкого обсуждения его со специалистами, работающими в отрасли. 

В нем нашли отражение конкретные, важные меры со стороны государства по повышению инвестиционной привлекательности геологоразведки, дальнейшему снижению административных барьеров. 

Тем не менее, практика и законодательство не стоят на месте, постоянно развиваясь с учетом новых задач, возникающих как перед отраслью недропользования, так и в экономике в целом. 

Настоящий комментарий в этой связи призван служить подспорьем для широкого круга заинтересованных лиц – специалистов, работающих в отрасли, в 

понимании смысла норм, их исторического контекста, взаимосвязи и взаимовлияния различных положений Кодекса. 

Мы также надеемся, что изучение комментария послужит стимулом для новых поколений молодых отечественных специалистов к научной и практической работе в этой важной отрасли, на благо развития нашей страны, нынешнего и будущего поколений казахстанцев. 

С уважением, Заместитель Председателя Ассоциации "Kazenergy", Герой труда Казахстана У. Карабалин