Комментарий к статье 28. Обеспечение поддержки казахстанских кадров, производителей товаров, поставщиков работ и услуг при проведении операций по разведке и (или) добыче полезных ископаемых кодексу Республики Казахстан “О недрах и недропользовании”  

1. При проведении операций по разведке и (или) добыче полезных ископаемых недропользователи обязаны отдавать предпочтение казахстанским кадрам. Привлечение иностранной рабочей силы осуществляется в соответствии с законодательством Республики Казахстан о занятости населения и миграции населения.

При этом количество руководителей, менеджеров и специалистов, осуществляющих трудовую деятельность на территории Республики Казахстан в рамках внутрикорпоративного перевода в соответствии с законодательством Республики Казахстан о занятости населения и миграции населения, должно быть не более пятидесяти процентов от общей численности руководителей, менеджеров и специалистов по каждой соответствующей категории.

Расчет доли местного содержания в кадрах осуществляется в соответствии с методикой, утверждаемой уполномоченным органом по вопросам занятости.

2. Доля местного содержания в работах и услугах, приобретаемых для проведения операций по недропользованию, устанавливаемая в условиях контрактов на недропользование, лицензий на добычу твердых полезных ископаемых, должна составлять не менее пятидесяти процентов от общего объема приобретенных работ и услуг в течение календарного года.

Расчет доли местного содержания в товарах, работах и услугах осуществляется организациями в соответствии с единой методикой расчета

местного содержания при закупке товаров, работ и услуг, утверждаемой уполномоченным органом в области государственной поддержки индустриальной деятельности.

__________________________________________________________________________________________

(Ерешев Д.Е.)

1. Вопросы поддержки местного содержания на законодательном уровне впервые были предусмотрены в Указе о нефти 1995 г., который содержал положения о приоритете казахстанских предприятий и организаций при закупке услуг при проведении нефтяных операций, а также о предпочтении казахстанских кадров и товаров, производимых на территории РК. Идентичные положения были предусмотрены в Указе о недрах 1996 г. При этом условием действия приоритета в отношении услуг было их соответствие по ценовым и качественным критериям. Для товаров помимо ценовых и качественных критериев необходимо было соответствовать требованиям по экологии, техническим, рабочим параметрам и условиям поставки.

Наличие оговорок в части условий поддержки местных поставщиков и производителей ТРУ делали эти обязательства условными. В целом, на первоначальном этапе развития отрасли недропользования условия поддержки местных поставщиков и местных кадров не являлись ключевыми условиями контрактов на недропользование, так как решались более актуальные на тот момент задачи по выводу предприятий нефтегазового и горнорудного сектора из кризиса. Политика по активному привлечению иностранного капитала в сферу недропользования привела к значительному притоку иностранных специалистов в отрасль, в первую очередь в нефтегазовую. По мере улучшения экономической ситуации в стране и роста мировых цен на сырье вопросы поддержки казахстанских поставщиков ТРУ и казахстанских кадров стали играть ключевую роль в государственной политике в сфере недропользования. Это привело к принятию в декабре 2004 г. поправок, которые установили новые требования касательно поддержки казахстанских производителей ТРУ. На законодательном уровне было предусмотрены понятия "казахстанское содержание", "казахстанский производитель" и др., были введены требования о включении в условия конкурса на предоставление права недропользования и условия контрактов обязательств по минимальной доле в казахстанском содержании, введено регулирование закупок ТРУ при проведении операций по недропользованию с обязательным предоставлением скидки казахстанским производителям в размере 20%, также были предусмотрены требования о минимальной доле казахстанских кадров.

В декабре 2009 г. в Закон о недрах 1996 г. был внесен очередной пакет поправок, направленных на усиление мер по поддержке казахстанских производителей ТРУ. Было введен реестр ТРУ, используемых при проведении операций по недропользованию, регулирование закупок недропользователей. Требование о приобретении ТРУ у казахстанских производителей было распространено также на подрядчиков недропользователей (субподрядчиков). Кроме того, было введено понятие "казахстанское содержание в кадрах", которое предусматривало установление минимальных значений казахстанских кадров по категориям, которые подлежали включению в условия контрактов на недропользование.

Принятый в 2010 г. Закон о недрах сохранил положения Закона о недрах 1996 г. В связи с начавшимся процессом переговоров о вступлении РК в ВТО, в Закон о недрах 2010 г. в 2012 г. были внесены поправки, которыми термин "казахстанское содержание" был заменен термином "местное содержание". В 2015 г. в Закон о недрах 2010 г. был внесен новый пакет поправок, которыми нормы, регулирующие вопросы поддержки местного содержания, были пересмотрены в целях их приведения в соответствие с обязательствами в рамках ВТО. В соответствии с данными изменениями был установлен порог по обязательствам в части местного содержания в работах и услугах в размере не более 50%, исключены требования по установлению в контрактах на недропользования обязательств по местному содержанию в товарах. Также были уточнены обязательства по местному содержанию в кадрах с учетом установления порога по внутрикорпоративному переводу в размере не более 50% от соответствующей категории.

Требования по местному содержанию распространялись в отношении всех контрактов на недропользование независимо от видов проводимых операций, включая разведку, строительство и эксплуатацию подземных сооружений.

Требования по местному содержанию не применялись только для типовых контрактов на разведку, которые были введены в Закон о недрах 2010 года Законом РК "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам недропользования" от 29 декабря 2014 года в целях стимулирования разведки слабоизученных участков недр. По таким контрактам освобождение от обязательств по местному содержанию в период разведки являлось мерой стимулирования привлечения инвестиций.

2. Комментируемая статья устанавливает законодательные требования к недропользователям в части поддержки местного содержания в кадрах, ТРУ при проведении операций по недропользованию, как часть государственной политики регулирования в сфере недропользования.

При этом требования в области местного содержания не являются декларативными, поскольку Кодекс о недрах предусматривает соответствующие регуляторные нормы, направленные на обеспечение выполнения недропользователями данных требований. При этом указанные нормы разрабатывались с учетом международных обязательств страны. В связи со вступлением РК в ВТО вопросы регулирования местного содержания были приведены в соответствие с обязательствами, принятыми страной по результатам переговоров с ВТО.

3. П. 1 комментируемой статьи устанавливает общие требования к местному содержанию в кадрах для недропользователей. Следует отметить, что указанные требования, распространяются только в отношении недропользователей, осуществляющих разведку и (или) добычу. Для других видов операций такие требования не предусмотрены (геологическое изучение недр, использование пространства недр, старательство).

Рассматриваемый пункт требует, чтобы недропользователи при проведении операций по разведки и (или) добыче отдавали предпочтение казахстанским кадрам. Ни комментируемая статья, ни Кодекс о недрах не раскрывает то, как подлежит реализации требование о приоритете казахстанских кадров. Положения данной нормы реализуются на уровне контрактных обязательств недропользователей. Так, например, согласно ст. 36 Кодекса о недрах к обязательным условиям контракта отнесены обязательства по минимальной доле местного содержания в кадрах.

Поскольку вопросы привлечения иностранной рабочей силы регулируются законодательством о миграции населения, в частности Законом РК "О миграции населения", который устанавливает разрешительный порядок привлечения иностранных работников на основе квот, определяемых Правительством, п. 1 содержит отсылочную норму к указанному законодательству.

В связи с наличием специфических обязательств РК при вступлении в ВТО в части поддержки казахстанских кадров в сфере недропользования, необходимо было отразить на законодательном уровне соответствующие особенности регулирования. Со вступлением РК в ВТО изменился порядок привлечения иностранных работников при внутрикорпоративном переводе. По этой причине, с учетом обязательств по ВТО, необходимо было предусмотреть защитные меры для казахстанских кадров по отношению к иностранным работникам, привлечение которых осуществляется недропользователями минуя квоты на привлечение иностранной рабочей силы. В этой связи в пункте устанавливается минимальная процентная доля казахстанских кадров в случае внутрикорпоративного перевода иностранных работников, в размере пятидесяти процентов в соответствии с обязательствами РК по ВТО. 

4. Положения пункта 1 распространяются на всех недропользователей в случае привлечения ими иностранных работников. Данный пункт согласно ст. 277 Кодекса о недрах распространяется на отношения по недропользованию, возникшие до введения в действие Кодекса о недрах.

5. Часть первая п. 2 ст. 28 устанавливает требования к доле местного содержания в работах и услугах по контрактам и лицензиям на недропользование, заключенным (выданным) после введения в действие Кодекса о недрах. При этом данная норма регулирует обязательства недропользователей по доле местного содержания по работам и услугам по контрактам на совмещенную разведку и добычу, добычу в сфере углеводородов, контрактам на добычу урана, а также по лицензиям на добычу ТПИ. В отношении остальных видов лицензий, включая лицензии на разведку, лицензии на добычу ОПИ, лицензии на старательство, требования п. 2 о минимальной доле местного содержания в работах и услугах не распространяются. Ограничение сферы действия обязательств по местному содержанию в работах и услугах связано с желанием законодателя максимально упростить условия деятельности недропользователей в сфере разведки ТПИ, добычи ОПИ и др. в целях создания условий для привлечения инвестиций, минимизации издержек в отраслях, где доля местного содержания является высокой в силу исторических и экономических причин.

Механизм поддержки казахстанских поставщиков включает установление минимальных пороговых значений доли местного содержания в общем объеме приобретаемых работ и услуг в соответствии со специальной методикой расчета доли местного содержания. Данная методика определяется на подзаконном уровне.

Минимальные значения доли местного содержания в работах и услугах, приобретаемых для проведения операций по недропользованию, определены в размере не менее 50 процентов. Требования ч. 1 п. 2 реализуются посредством установления в условиях контрактов на недропользования в виде соответствующих обязательств недропользователей, а также в лицензиях на добычу ТПИ.

О недрах и недропользовании Административный процедурно-процессуальный кодекс О здоровье народа и системе здравоохранения Экологический кодекс Социальный кодекс Комментарий статья Гражданский процессуальный кодекс Гражданский кодекс Уголовно-процессуальный кодекс Уголовный кодекс Нормативное постановление верховного суда 

   ОЮЛ "Казахстанская ассоциация организаций нефтегазового и энергетического комплекса "KAZENERGY" 

Нур-Султан 2022 

Ассоциация "Kazenergy" выражает искреннюю признательность за поддержку в подготовке комментария компаниям: "Норт Каспиан Оперейтинг Компани Н.В.", АО "НК "КазМунайГаз", АО "Мангистаумунайгаз", "Карачаганак Петролиум Оперейтинг Б.В.", ТОО "Уайт энд Кейс Казахстан", ТОО "Холлер Ломакс (Haller Lomax)", ТОО "Erlicon CG", ТОО "Юридическая фирма "Signum". © Ассоциация “Kazenergy”, 2022 © авторский коллектив, 2022 © авторы, 2022 

Уважаемые читатели! 

Вашему вниманию предлагается научно-практический комментарий, подготовленный группой отечественных специалистов, обладающих большим практическим опытом работы по законодательству о недрах и недропользовании и принимавших участие в подготовке Кодекса "О недрах и недропользовании". 

Недропользование - весьма сложная и специфичная сфера общественных отношений, регулирование которой имеет свои исторические предпосылки и учитывает технологическую специфику процесса освоения недр, а также экологические, коммерческие, правовые и прочие особенности разведки и разработки месторождений. 

Казахстанское законодательство о недрах и недропользовании прошло несколько этапов в своем развитии, и всегда основывалось на балансе интересов государства и недропользователей, прозрачности, стремлении к максимально возможной степени защиты прав и законных интересов инвесторов, обеспечении устойчивого социального, экономического и экологического развития страны. 

Принятый в конце 2017 года Кодекс "О недрах и недропользовании" разрабатывался с учетом многолетнего накопленного опыта и правоприменительной практики, а также результатов широкого обсуждения его со специалистами, работающими в отрасли. 

В нем нашли отражение конкретные, важные меры со стороны государства по повышению инвестиционной привлекательности геологоразведки, дальнейшему снижению административных барьеров. 

Тем не менее, практика и законодательство не стоят на месте, постоянно развиваясь с учетом новых задач, возникающих как перед отраслью недропользования, так и в экономике в целом. 

Настоящий комментарий в этой связи призван служить подспорьем для широкого круга заинтересованных лиц – специалистов, работающих в отрасли, в 

понимании смысла норм, их исторического контекста, взаимосвязи и взаимовлияния различных положений Кодекса. 

Мы также надеемся, что изучение комментария послужит стимулом для новых поколений молодых отечественных специалистов к научной и практической работе в этой важной отрасли, на благо развития нашей страны, нынешнего и будущего поколений казахстанцев. 

С уважением, Заместитель Председателя Ассоциации "Kazenergy", Герой труда Казахстана У. Карабалин