Об оспаривании результатов государственного аудита и финансового контроля
В силу части 5 статьи 100 АППК в случае если орган, рассматривающий жалобу, в сроки, установленные АППК, не принял решение по результатам рассмотрения жалобы, то с даты истечения сроков считается, что орган, рассматривающий жалобу, отказал в удовлетворении жалобы.
Пунктом 1 статьи 47 Закона регламентировано, что потенциальный поставщик вправе обжаловать действия (бездействие), решения заказчика, организатора государственных закупок, единого организатора государственных закупок, комиссий, эксперта, единого оператора в сфере государственных закупок, если их действия (бездействие), решения нарушают права и законные интересы потенциального поставщика.
Органы государственного аудита и финансового контроля осуществляют контроль за соблюдением законодательства Республики Казахстан о государственных закупках в пре делах полномочий, установленных Законом Республики Казахстан «О государственном ау дите и финансовом контроле» (далее – Закон о ГАиФК).
Действия (бездействие), а также решения уполномоченного органа и органов государственного аудита и финансового контроля могут быть обжалованы в порядке, установленном законодательством Республики Казах стан (статья 18 Закона о ГЗ).
Уполномоченный орган по внутреннему государственному аудиту проводит камеральный контроль – иную форму контроля, осуществляемую территориальным подразделением ведомства уполномоченного органа по внутреннему государственному аудиту без посещения объекта государственного аудита и финансового контроля (далее – объект государственного аудита) на основе анализа и сопоставления данных информационных систем, а также сведений о деятельности объектов государственного аудита.
Порядок проведения камерального контроля регламентирован Правилами проведения камерального контроля, утвержденными приказом Министра финансов Республики Казахстан от 30 ноября 2015 года № 598 (далее – Правила № 598).
Камеральный контроль процедур государственных закупок проводится до заключения договоров о государственных закупках. По результатам камерального контроля территориальным подразделением уполномоченного органа (ДВГА) оформляется и направляется объектам государственного аудита уведомление об устранении нарушений, вы явленных по результатам камерального кон троля, по установленной Правилами №598 форме с приложением описания выявленных нарушений, и автоматически регистрируется на веб-портале.
Уведомление направляется объекту государственного аудита посредством веб-портала в срок не позднее пяти рабочих дней со дня выявления нарушений.
Решение ДВГА исполняется объектом государственного аудита в течение десяти рабочих дней со дня, следующего за днем его вручения (получения) объекту государственного аудита.
В случае несогласия с решением уполномоченного органа, потенциальный поставщик вправе обжаловать его в апелляционную комиссию в порядке, предусмотренном законодательством Республики Казахстан о государственном аудите и финансовом контроле (пункт 7 статьи 47 Закона).
Пункт 8 статьи 47 Закона в рамках досудебного урегулирования предоставляет право вы бора потенциальному поставщику обратиться в вышестоящий орган либо в суд (Решения уполномоченного органа, принятые по результатам рассмотрения жалобы, могут быть об жалованы в судебном порядке в соответствии с законодательством Республики Казахстан).
Потенциальный поставщик в случае оспаривания итогов конкурса посредством веб-пор тала уже обращается с жалобой в ДВГА, тем самым соблюдается досудебное урегулирование спора.
В случае если сроки обращения с жалобой в ДВГА пропущены, жалоба рассматривается в рамках электронного государственного ауди та в соответствии с законодательством Республики Казахстан о государственном аудите и финансовом контроле.
Обязанность в досудебном порядке урегулирования спора для объекта камерального контроля в случае несогласия с решением уполномоченного органа предусмотрена пунктом 9 статьи 47 Закона. Из содержания статьи 58-1 Закона о ГАиФК следует, что возражения к аудиторскому отчету, обжалование решений, действий (бездействия) уполномоченного органа по внутреннему государственному аудиту и (или) его должностных лиц рассматриваются апелляционной комиссией при уполномоченном органе по внутреннему государственному аудиту.
Согласно пункту 2 статьи 58-6 Закона, апелляционное урегулирование споров в слу чаях, предусмотренных настоящим Законом, является обязательным.
Потенциальный поставщик вправе по дать жалобу, а организатор, заказчик пода ют возражение, которые рассматриваются в порядке и сроки, определенные главой 11-1 Закона о ГаиФК и положением об апелляционной комиссии при уполномоченном орга не по внутреннему государственному аудиту, утвержденным приказом Первого заместите ля Премьер-Министра Республики Казахстан – Министра финансов Республики Казахстан от 20 марта 2020 года № 302 «Об утверждении состава и Положения об апелляционной комиссии по рассмотрению возражений к аудиторскому отчету или аудиторскому отче ту по финансовой отчетности, уведомлению об устранении нарушений, выявленных по результатам камерального контроля уполномоченным органом по внутреннему государственному аудиту, и обжалованию решений, действий (бездействия) уполномоченного органа по внутреннему государственному аудиту и (или) его должностных лиц».
Апелляционная комиссия по результатам рассмотрения возражения, жалобы выносит одно из следующих решений:
1) о полном или частичном удовлетворении возражения, жалобы;
2) об отказе в удовлетворении возражения, жалобы с обоснованием принятия такого решения. Решение апелляционной комиссии вы носится в письменной форме и является обязательным для исполнения объектом государственного аудита.
Результаты рассмотрения возражения, жалобы оформляются уполномоченным органом по внутреннему государственному аудиту в течение двух рабочих дней со дня вынесения решения апелляционной комиссией.
Результаты рассмотрения возражения оформляются заключением (пункт 30 Правил № 598).
По вопросам государственных закупок решения апелляционной комиссии размещаются на веб-портале государственных закупок в течение одного рабочего дня со дня направления заявителю результатов рассмотрения возражения, жалобы.
Решение, принятое апелляционной комиссией, обжалуется в суде в соответствии с требованиями АППК.
Отдельно об апелляционной комиссии
Апелляционная комиссия создается при уполномоченном органе. Председатель апелляционной комиссии руководит ее деятельно стью и председательствует на ее заседаниях. Во время отсутствия на заседании апелляционной комиссии Председателя его функции выполняет заместитель Председателя апелляционной комиссии.
В состав Апелляционной комиссии, включающей работников Министерства финансов Республики Казахстан и его ведомств, представителей Национальной палаты предпринимателей Республики Казахстан «Атамекен» (по согласованию) и отраслевых ассоциаций (по согласованию), в количестве не менее 7 (семи) человек входят:
Председатель Апелляционной комиссии; заместитель Председателя Апелляционной комиссии; члены Апелляционной комиссии в количестве не менее 5 (пяти) человек.
Организацию работы Апелляционной ко миссии обеспечивает рабочий орган комиссии – структурное подразделение уполномоченного органа.
Рабочий орган в срок не позднее 5 (пяти) рабочих дней, следующих за днем получения возражения, жалобы, на основе изучения и анализа возражения, жалобы, а также других документов и сведений, касающихся обжалуемых вопросов, формирует и направляет членам Апелляционной комиссии справку по результатам изучения и анализа возражений, жалобы (далее – Справка) с приложением со ответствующих материалов (результаты анализа в разрезе обжалуемых вопросов, копии возражения, жалобы, ответы на запросы), в том числе относящиеся к охраняемой законом тайне в соответствии с Законом Республики Казахстан «О государственных секретах».
Материалы направляются членам Апелляционной комиссии. Ранее, до изложения Положения – в редакции приказа Министра финансов Республики Казахстан от 21 января 2022 № 70, Рабочим органом составлялось предварительное заключение по результатам рассмотрения возражения, жалобы и не позднее 5 (пяти) рабочих дней до начала заседания комиссии направлял ее членам предварительное заключение по результатам рассмотрения возражения, жалобы и копии материалов, касающихся обжалуемых вопросов. Ход заседания апелляционной комиссии фиксируется с помощью технических средств аудиофиксации.
Заседание считается правомочным при наличии кворума. Для проведения заседания кворум составляет не менее половины от количества членов Апелляционной комиссии, включая Председателя и его заместителя.
Решение апелляционной комиссии принимается простым большинством голосов членов, присутствующих на заседании путем открытого голосования, в том числе посредством системы электронного документооборота.
В случае равенства голосов принятым считается решение, за которое проголосовал Председатель апелляционной комиссии, либо замещающий его заместитель.
Решения, вынесенные апелляционной ко миссией, а также голосование членов комиссии по результатам рассмотрения возражений, жалоб отражаются в протоколе заседания апелляционной комиссии (далее – Протокол), формируемый, в том числе посредством системы электронного документооборота. Протокол Рабочим органом формируется в течение одного рабочего дня, следующего за днем заседания.
Протокол подписывается членами апелляционной комиссии, присутствовавшими на заседании, в течение одного рабочего дня, следующего за днем получения проекта протокола, в том числе посредством системы электронного документооборота.
В случае рассмотрения на заседании вопросов по двум и более возражениям, жалобам по каждому возражению, жалобе оформляется отдельный Протокол.
Протокол приобщается к материалам соответствующего возражения, жалобы.
Подсудность административных дел в сфере государственных закупок
Согласно части второй статьи 102 АППК, судам в порядке административного судопроизводства подсудны споры, вытекающие из публично-правовых отношений, предусмотренные настоящим Кодексом.
Пункт 2 НПВС №4 разъясняет, что оспаривание итогов ГЗ, решений уполномоченного органа о внесении потенциального поставщика в РНУ, а также решений, заключений, предписаний, уведомлений уполномоченного органа по итогам проверки проведения ГЗ, осуществляется в порядке, предусмотренном частью третьей статьи 106 АППК, по месту жительства (нахождения) истца.
Если истец наряду с требованием о признании итогов конкурса незаконным требует при знать на этом основании заключенный договор о ГЗ недействительным, то такие иски подле жат совместному рассмотрению в СМАС с учетом требований части третьей статьи 84, части третьей статьи 155, части второй статьи 156 АППК.
Авторы анализа обращают внимание, что на вышеприведенное положение НПВС неоднократно указывалось на оперативных совещаниях и семинарах, проведенных для судей административной юрисдикции. Однако имеют место факты возвратов исковых требований в части признания договоров о ГЗ, тогда как они предъявлены совместно с исковыми требованиями об обжаловании итогов ГЗ.
НПВС №4 также предусматривает, что в этом случае, в части иска о признании дого вора недействительным, не требуется соблюдение истцом предусмотренного договором порядка досудебного урегулирования спора.
Иски потенциального поставщика на действия (бездействие), решения заказчика, организатора, единого организатора ГЗ, комиссий, эксперта, единого оператора в сфере ГЗ, а также на действия (бездействие), решения уполномоченного органа и органов ГАиФК подлежат рассмотрению СМАС.
Иски организаторов ГЗ, заказчиков, связанных с применением подпунктов 1) и 3) части первой пункта 4 статьи 12 Закона о ГЗ, а также иски, вытекающие из исполнения договоров о ГЗ, подлежат рассмотрению СМЭС.
Иски об оспаривании решения уполномоченного органа о признании потенциального поставщика недобросовестным участником ГЗ, признанного таковым в соответствии с подпунктом 2) части первой пункта 4 статьи 12 Закона о ГЗ, подлежат рассмотрению СМАС.
Возвраты административных исков в сфере государственных закупок
Основной причиной возвратов по неподсудности явилось то, что оспариваемый административный акт был вынесен в электронной форме и потому должен рассматриваться по месту нахождения (проживания) истца.
Данное правило введено в АППК и на начальном этапе судебной практики повлияло на рост количество возвратов.
Большее количество исков возвращено судом первой инстанции города Астаны ввиду того, что центральные административные органы расположены в столице.
В соответствии с частями первой и второй статьи 3 АППК, он регулирует отношения, связанные с осуществлением внутренних административных процедур, а также порядок административного судопроизводства.
Участниками регулируемых Кодексом отношений являются государственные органы, административные органы, должностные лица, а также физические и юридические лица.
Предметом правового регулирования АППК является деятельность административных орга нов, связанная с принятием, отменой, изменением, исполнением юридически властного решения, направленного на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц, совершение юридически значимых действий.
1. Исходя из смысла пункта 1 НПВС №5, судам следует разграничивать споры, возникающие в процессе выбора поставщика и заключения с ним договора о ГЗ, порядок рассмотрения которых регулируется нормами АППК, и споры, вытекающие из договора о ГЗ, которые рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства.
В суды поступали иски, вытекающие из договора о ГЗ, в частности, о признании не законными и отмене:
а) действий заказчика о направлении уведомления о расторжении договора;
б) бездействия ответчика по непринятию мер по расторжению договора и обязании его расторгнуть;
в) уведомления о расторжении до говора в одностороннем порядке;
г) действий по направлению такого уведомления.
Судами возврат таких исков обоснован тем, что споры не основаны на административном или ином властном подчинении или зависимости одной стороны (поставщик) перед другой (заказчик) в силу полномочий административных органов, установленных нормативными правовыми актами.
В рассматриваемом случае заявленные требования содержат спор по условиям договора, заключенного между заказчиком и поставщиком, что исключает публично-правовые отношения между ними.
В таких случаях иски правомерно возвращались по подпункту 2) части седьмой статьи 3 АППК, где указано, что не подлежат рас смотрению в порядке административного судопроизводства, дела, порядок производства которых предусмотрен ГПК.
Истцы оспаривали аудиторский отчет и аудиторское заключение по результатам проведенного внутреннего государственного аудита и суды обоснованно приходили к выводу о возвращении таких исков.
Следует отметить, что непродолжительное время возникали вопросы о подсудности этих споров ввиду неоднократно внесенных поправок в статью 19 Закона о ГАиФК.
Так, с 1 по 6 июля 2021 года эта статья предусматривала, что органы ГАиФК при знают результаты государственного аудита, проведенного другими органами ГАиФК, за исключением документов служб внутреннего аудита, в соответствии с пунктами 2, 3, 4 и 5 настоящей статьи, если они не признаны судом незаконными в соответствии с законодательством Республики Казахстан об административном судопроизводстве.
С 6 июля 2021 года эта норма изменена с переводом споров в гражданскую процессуальную юрисдикцию, что по мнению авторов данного анализа, является обоснованным с точки зрения юридической логики, поскольку аудиторское заключение и аудиторский от чет8, в первом случае, содержит выводы и рекомендации аудиторов, во втором, результаты аудита.
При этом эти документы не обладают обязательными критериями административно го акта9. Вместе с тем, судам следует обратить внимание, что согласно подпункту 1) пункта 2 статьи 5 Закона о ГАиФК одной из мер реагирования финансового контроля является вы несение обязательного для исполнения всеми государственными органами, организациями и должностными лицами предписания об устранении выявленных нарушений и о рас смотрении ответственности лиц, их допустивших.
Кроме того, пункт 7 статьи 58-4 этого же Закона предполагает право обжалования решений апелляционной комиссии уполномоченного органа в сфере ГАиФК.
Оспаривание таких предписаний и решений апелляционной комиссии осуществляется в административном судопроизводстве, как и оспаривание действий (бездействие) органов ГАиФК и (или) их должностных лиц10, если они соответствуют критериям административного акта, действия (бездействия).
Сокращения
Адмакт – администраивный акт;
ГЗ - государственные закупки;
РНУ – реестр недобросовестных участников государственных закупок;
СМАС – специализированный межрайонный административный суд;
СКАД – судебная коллегия по административным делам областного суда;
СКАД ВС РК – судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан;
СМЭС – специализированный межрайонный экономический суд;
Минфин - Министерство финансов Республики Казахстан;
Казначейство – Комитет казначейства Министерства финансов Республики Казахстан;
КВГА – Комитет внутреннего государственного аудита Министерства финансов Республики Казахстан;
ДВГА – Департамент внутреннего государственного аудита Комитета внутреннего государственного аудита Министерства финансов Республики Казахстан;
ГАиФК – государстенный аудит и финансовый контроль;
КД – конкурсная документация;
ПСД – проектно-сметная документация;
СН РК – строительные нормы Республики Казахстан.
Нормативная правовая база
Конституция Республики Казахстан; Гражданский кодекс Республики Казахстан (ГК);
Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан (ГПК)
Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан (АППК);
Бюджетный кодекс Республики Казахстан;
Налоговый кодекс Республики Казахстан;
Закон Республики Казахстан «О государственных закупках» (Закон о ГЗ);
Закон Республики Казахстан «О государственном аудите и финансовом контроле» (Закон о ГАиФК);
Закон Республики Казахстан «О правовых актах»;
Закон Республики Казахстан «О Фонде национального благосостояния»;
Закон Республики Казахстан «О закупках отдельных субъектов квазигосударственного сек тора»;
Правила осуществления государственных закупок, утвержденные приказом Министра финансов Республики Казахстан от 11 декабря 2015 года № 648 (Правила №648);
Правила формирования и ведения реестров в сфере государственных закупок, утвержденные приказом Министра финансов Республики Казахстан от 28 декабря 2015 года № 694 (Правила №694);
Правила проведения камерального контроля, утвержденные приказом Министра финансов Республики Казахстан от 30 ноября 2015 года № 598 (Правила №598);
Правила проведения внутреннего государственного аудита и финансового контроля, утвержденные приказом Министра финансов Республики Казахстан от 19 марта 2018 года №392 (Правила № 392);
Специальный порядок государственных закупок, утвержденный постановлением Правительства Республики Казахстан от 20 марта 2020 года №127(срок действия до 31 декабря 2020 года) Правила осуществления государственных закупок с применением особого порядка, утвержденные постановлением Правительства Казахстана от 31 декабря 2015 года №1200 (Правила №1200);
нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 21 апреля 2022 года №4 «О применении судами законодательства о государственных закупках» (НПВС №4);
Стандарт управления закупочной деятельностью Фонда, утвержденный решением правления Совета директоров Фонда №31/19 от 3 сентября 2019 года;
иные нормативные правовые акты Республики Казахстан.
Внимание!
Адвокатская контора Закон и Право, обращает ваше внимание на то, что данный документ является базовым и не всегда отвечает требованиям конкретной ситуации. Наши адвокаты готовы оказать вам помощь в юридической консультации, составлении любого правового документа, подходящего именно под вашу ситуацию.
Для подробной информации свяжитесь с Юристом / Адвокатом, по телефону; +7 (708) 971-78-58; +7 (700) 978 5755, +7 (700) 978 5085.
Адвокат Алматы Юрист Юридическая услуга Юридическая консультация Гражданские Уголовные Административные дела споры Защита Арбитражные Юридическая компания Казахстан Адвокатская контора Судебные дела
