КОММЕНТАРИЙ К СТАТЬЕ 3. ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН О НЕДРАХ И НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ КОДЕКСУ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН "О НЕДРАХ И НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ"
1. Целью законодательства Республики Казахстан о недрах и недропользовании является обеспечение устойчивого развития минерально-сырьевой базы Республики Казахстан для экономического роста государства и благосостояния общества.
2. Задачами законодательства Республики Казахстан о недрах и недропользовании являются:
1) охрана права собственности государства на недра;
2) реализация государственной политики и регулирование отношений в сфере недропользования;
3) соблюдение интересов государства, граждан Республики Казахстан и прав недропользователей;
4) прирост минерально-сырьевой базы Республики Казахстан;
5) установление оснований, условий и порядка возникновения, осуществления, изменения и прекращения прав пользования недрами;
6) обеспечение правовой основы для устойчивого развития недропользования;
7) создание условий для привлечения инвестиций в геологическое изучение недр и недропользование;
8) укрепление законности в сфере недропользования.
________________________________________________________________________________________
(Елюбаев Ж.С.)
1. На современном этапе развития Казахстана целевая направленность законодательства о недрах и недропользовании обусловлена происходящими изменениями в государственном управлении и экономике, что ставит перед национальным законодательством качественно новые задачи, в том числе в области использования и охраны недр. Развитие и укрепление международных связей налагает обязанность внедрять международные стандарты и подходы в сфере недропользования, имплементировать их в национальное законодательство, изучать международную практику и на их основе на
законодательном уровне устанавливать новые механизмы и инструменты регулирования отношений в сфере недропользования.
2. Следует отметить, что одной из важных целей законодательства о недрах и недропользовании является снижение административных барьеров, упрощение процедур государственного контроля в сфере недропользования. Эта цель была указана в Концепции Кодекса о недрах, но, к сожалению, не была отражена в комментируемой норме. Между тем, такой подход предоставлял бы недропользователям свободу в применении различных передовых технологических и методологических решений, отвечающих экологическим требованиям и требованиям в области промышленной безопасности. Недропользователь смог бы самостоятельно решать, каким образом осуществлять операции по недропользованию, какие из признанных технологий, техник и методов использовать для достижения установленных показателей при условии соблюдения экологических требований и требований в области промышленной безопасности.
3. Главной целью законодательства о недрах и недропользовании, указанной в пункте 1 комментируемой нормы, является обеспечение устойчивого развития минерально-сырьевой базы для экономического роста государства и благосостояния общества. При этом под "устойчивым развитием" экономики в целом и ее отраслей в частности, следует понимать такое развитие государства и общества, при котором удовлетворение потребностей нынешнего поколения осуществляется без ущерба для будущих поколений людей, это управляемое сбалансированное развитие общества, не разрушающее своей природной основы и обеспечивающее непрерывный прогресс. "Устойчивое развитие" сферы недропользование на современном этапе развития Казахстана подразумевает:
1) развитие минерально-сырьевой базы на основе современных научно-технических разработок и новых технологий;
2) развитие экологически ориентированного недропользования;
3) наличие емкого внутреннего рынка, что ведет к развитию экономки и подъему благосостояния народа;
4) самообеспечение государства с необходимой долей экспорта и ограничением импорта;
5) повышение интеллектуального и творческого потенциала общества.
4. Для достижения указанных целей законодателем поставлены определенные задачи, которые позволяют определить основные направления развития отношений в сфере недропользования и приоритеты устойчивого недропользования и охраны недр. Следует также отметить, что сама по себе
конструкция и содержание Кодекса о недрах направлены на устойчивое развитие минерально-сырьевой базы, которое достигается, в первую очередь, путем создание благоприятных и привлекательных условий для операций по разведке, в результате которых увеличивается минерально-сырьевая база. Кроме того, последующее освоение данной базы в рамках операций по добыче, старательству и т.п. осуществляется для экономического роста государства и благосостояния общества.
1) Задача "охраны собственности государства на недра" означает реализацию законодательно установленных требований к недропользованию посредством современных правовых и экономических механизмов и инструментов регулирования правоотношений в сфере недропользования. Такими механизмами и инструментами охраны права собственности государства на недра являются: установленные законодательством правил предоставления права недропользования; наличие приоритетного права государства перед любыми лицами и организациями на приобретение отчуждаемого права недропользования (доли в праве недропользования) и выпускаемых в обращение ценных бумаг и акций по стратегическому участку недр; наличие контролирующих функции государства в лице компетентных и уполномоченных органов в сфере недропользования; наличие права в одностороннем порядке приостанавливать или прекращать действия контракта на недропользование (этот механизм в некоторой степени противоречит основным принципам гражданского законодательства); наличие возможности привлечения недропользователя к ответственности за нерациональное или незаконное недропользование; наличие правовых институтов согласования и/или проведения экспертизы обязательных проектных документов, ведения единого кадастра фонда недр и других прав государственных органов в сфере недропользования.
2) Задачи "реализация государственной политики и регулирование отношений в сфере недропользования", "соблюдения интересов государства, граждан Республики Казахстан и прав недропользователей" обеспечиваются повышением эффективности традиционных добывающих секторов, влияющих на формирование республиканского бюджета, гарантирующих дальнейшее развитие экономики страны и решение социальных задач в обществе. Правовые институты государственного управления в сфере недропользования, закрепленные в Кодексе о недрах, должны регулировать новые подходы к управлению, добыче и переработке углеводородов, сохраняя экспортный потенциал нефтегазового сектора, а также внедрение упрощенных и
эффективных процедур оформления прав на все виды недропользования, соответствующих международным стандартам и правилам.
3) "Прирост минерально-сырьевой базы" является важной задачей законодательства Республики Казахстан о недрах и недропользовании на современном этапе развития страны. Для выполнения этой задачи государством на законодательном и управленческом уровнях приняты меры и разработаны соответствующие программы по: переориентации системы государственного управления и регулирования в сторону воспроизводства минерально-сырьевой базы республики путем привлечения иностранных и внутренних инвестиций в сферу недропользования в сочетании с государственными инвестициями в геологическое изучение недр; внедрению рыночно-ориентированных подходов в правовом регулировании, предусматривающих оценку экономической целесообразности и эффективности использования недр; предоставлению недропользователям свободы в применении различных передовых технологических и методологических решений, отвечающих экологическим требованиям и требованиям в области промышленной безопасности; имплементации международных правил и систем оценки ресурсов и запасов полезных ископаемых; определению стратегических участков недр и месторождений.
4) К одному из видов задач законодательства о недрах и недропользовании относится "установление оснований, условий и порядка возникновения, осуществления, изменения и прекращения прав пользования недрами". В Кодексе о недрах имеются самостоятельные правовые институты, регулирующие отношения, связанные с возникновением, изменением и прекращением права недропользования относительно к различным режимам права недропользования. При этом правовой режим пользования недрами представляет особый порядок регулирования, суть которого выражается: в характере и объеме прав и обязанностей субъектов недропользования; в специфике субъектов права владения и пользования недрами; правовом статусе обязательных документов; в особенностях государственного управления недрами; установлении ответственности за правонарушения при осуществлении операций по недропользованию.
5) Задача "обеспечения правовой основы для устойчивого развития недропользования" реализована путем создания полной нормативной правовой базы, регулирующей отношения в сфере пользования недрами и их охрану. Результатом реализации этой задачи является проведенная систематизация соответствующей области законодательства в форме кодификации (принятие
Кодекса о недрах), устанавливающего новые нормы, отвечающие потребностям общественной практики, устраняющие накопившиеся пробелы и противоречия в правовом регулировании сферы недропользования. Кодекс о недрах объединил и систематизировал апробированные временем ранее действовавшие нормы в сфере недропользования, уточнил и раскрыл их содержание. Тем самым была обеспечена максимальная полнота регулирования отношений, возникающих в связи с использованием недр и их ресурсов. В настоящее время отношения в сфере недропользования, кроме Кодекса о недрах, регулируются более чем 120 нормативными правовыми актами, перечень которых определен специальным правительственным актом. Для реализации этой задачи в законодательство о недрах были имплементированы некоторые правила и положения международной практики управления недрами (например, обеспечение открытого доступа к геологической информации, введение лицензионной системы предоставления права недропользования, предоставление права недропользования на бесконкурсной основе, основанной на общеизвестном в международной практике принципе "первый пришел – первый получил", внедрение новой системы оценки запасов полезных ископаемых и т.д.), а также обеспечено прямое действие международных правовых актов, ратифицированных Республикой Казахстан.
6) Включение задачи "по созданию условий для привлечения инвестиций в геологическое изучение недр и недропользование" обосновывается тем, что минерально-сырьевая база для Казахстана является символом суверенитета и независимости, средством существования в настоящее время и источником будущего процветания страны. Сфера недропользования, особенно нефтегазовый сектор, до настоящего времени остается одной из наиболее привлекательных отраслей экономики Казахстана, поскольку она прибыльна и обеспечивает быстрый возврат вложенных инвестиций. Кодекс о недрах содержит правовые институты, позволяющие инвесторам участвовать проектах по освоению недр. В первую очередь, это контрактный порядок предоставления права недропользования, позволяющий инвестору участвовать в обсуждении определенных условий контракта, хотя и на базе обязательного типового контракта, например, условие касательно срока действия контракта, что является весьма важным при планировании больших инвестиций. Возможно также обсуждение обязательства потенциального инвестора по установлению минимальной доли местного содержания в кадрах, определения объема приобретаемых углеводородов, определению размера подписного бонуса, дополнительных обязательств недропользователя. Наличие законодательных
гарантий по стабильности контрактных положений, возможности рассмотрения споров на основе международных договоров, ратифицированных Республикой Казахстан, являются привлекательными условиями для инвестиций в сферу недропользования.
7) Задача по "укреплению законности в сфере недропользования" обеспечивается строгим соблюдением норм Кодекса о недрах, в частности по вопросам: предоставления права недропользования; осуществления государственного контроля и мониторинга за деятельностью недропользователя; обеспечения прав и законных интересов участников правоотношений в сфере освоения недр; соблюдения принципа иерархии нормативных правовых актов; обеспечения верховенства права при разрешении споров.
О недрах и недропользовании Административный процедурно-процессуальный кодекс О здоровье народа и системе здравоохранения Экологический кодекс Социальный кодекс Комментарий статья Гражданский процессуальный кодекс Гражданский кодекс Уголовно-процессуальный кодекс Уголовный кодекс Нормативное постановление верховного суда
ОЮЛ "Казахстанская ассоциация организаций нефтегазового и энергетического комплекса "KAZENERGY"
Нур-Султан 2022
Ассоциация "Kazenergy" выражает искреннюю признательность за поддержку в подготовке комментария компаниям: "Норт Каспиан Оперейтинг Компани Н.В.", АО "НК "КазМунайГаз", АО "Мангистаумунайгаз", "Карачаганак Петролиум Оперейтинг Б.В.", ТОО "Уайт энд Кейс Казахстан", ТОО "Холлер Ломакс (Haller Lomax)", ТОО "Erlicon CG", ТОО "Юридическая фирма "Signum". © Ассоциация “Kazenergy”, 2022 © авторский коллектив, 2022 © авторы, 2022
Уважаемые читатели!
Вашему вниманию предлагается научно-практический комментарий, подготовленный группой отечественных специалистов, обладающих большим практическим опытом работы по законодательству о недрах и недропользовании и принимавших участие в подготовке Кодекса "О недрах и недропользовании".
Недропользование - весьма сложная и специфичная сфера общественных отношений, регулирование которой имеет свои исторические предпосылки и учитывает технологическую специфику процесса освоения недр, а также экологические, коммерческие, правовые и прочие особенности разведки и разработки месторождений.
Казахстанское законодательство о недрах и недропользовании прошло несколько этапов в своем развитии, и всегда основывалось на балансе интересов государства и недропользователей, прозрачности, стремлении к максимально возможной степени защиты прав и законных интересов инвесторов, обеспечении устойчивого социального, экономического и экологического развития страны.
Принятый в конце 2017 года Кодекс "О недрах и недропользовании" разрабатывался с учетом многолетнего накопленного опыта и правоприменительной практики, а также результатов широкого обсуждения его со специалистами, работающими в отрасли.
В нем нашли отражение конкретные, важные меры со стороны государства по повышению инвестиционной привлекательности геологоразведки, дальнейшему снижению административных барьеров.
Тем не менее, практика и законодательство не стоят на месте, постоянно развиваясь с учетом новых задач, возникающих как перед отраслью недропользования, так и в экономике в целом.
Настоящий комментарий в этой связи призван служить подспорьем для широкого круга заинтересованных лиц – специалистов, работающих в отрасли, в
понимании смысла норм, их исторического контекста, взаимосвязи и взаимовлияния различных положений Кодекса.
Мы также надеемся, что изучение комментария послужит стимулом для новых поколений молодых отечественных специалистов к научной и практической работе в этой важной отрасли, на благо развития нашей страны, нынешнего и будущего поколений казахстанцев.
С уважением, Заместитель Председателя Ассоциации "Kazenergy", Герой труда Казахстана У. Карабалин
