Оспаривание результатов внешнего государственного аудита в сфере государственных закупок

              Внешний государственный аудит и финансовый контроль направлен на повышение прозрачности, эффективности, ответственности за использование бюджетных средств, активов государства и квазигосударственного сектора.

Проведение внешнего государственного аудита и финансового контроля регламентировано Законом о ГАиФК, Общими стандартами государственного аудита и финансового контроля, Процедурными стандартами внешнего государственного аудита и финансового контроля и Правилами проведения внешнего государственного аудита и финансового контроля, утвержденными Нормативным постановлением Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета от 30 июля 2020 года № 6-НҚ.

Государственный аудит проводится на основе перечня объектов государственного ауди та Счетного комитета (Ревизионной комиссии) на соответствующий год (далее – Перечень объектов государственного аудита).

По результатам аудиторского мероприятия, проведенного органами внешнего государственного аудита и финансового контроля, по каждому из подвергнутых государственному аудиту объектов, оформляются:

1) аудиторский отчет – документ, состав ленный непосредственно проводившими аудиторское мероприятие государственными аудиторами, содержащий результаты проведенного аудита эффективности и (или) аудита соответствия за определенный период времени, по форме согласно приложению 16 к на стоящим Правилам;

2) аудиторский отчет по финансовой от четности – документ, составленный непосредственно проводившими аудиторское мероприятие государственными аудиторами, содержащий выраженное в письменной фор ме мнение о достоверности финансовой отчетности, а также соответствии порядка ведения бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности требованиям, установленным законодательством о бухгалтерском учете и финансовой отчетности в Республике Казах стан по форме согласно приложению 18 к на стоящим Правилам (пункт 115 Правил).

Выявленные нарушения и недостатки описываются объективно и точно, с указанием не обходимых ссылок на реквизиты оригиналов документов, подтверждающих достоверность записей в Аудиторском отчете.

Нарушения описываются с указанием статей, пунктов и подпунктов нормативных правовых актов, положения которых нарушены, а также актов объектов государственного аудита, принятых для их реализации (пункт 117 Правил).

Каждый факт нарушения, а также выявленные недостатки и пробелы законодательства нумеруются и фиксируются отдельным пунктом с описанием характера и вида нарушения, в том числе предусмотренных в Классификаторе нарушений, выявляемых на объектах госу дарственного аудита и финансового контроля, утвержденном нормативным постановлением Счетного комитета от 1 октября 2018 года № 18-НҚ.

В описании нарушения делается ссылка на документы, подтверждающие нарушения. К Аудиторскому отчету прилагаются аудиторские доказательства: таблица системных недостатков, реестр выявленных нарушений по результатам аудиторского мероприятия, подлинники или заверенные в установленном по рядке копии документов, справки, фотографии, иллюстрирующие факты нарушений; письменные объяснения лиц по допущенным нарушениям, акты контрольных обмеров (осмотров); заключения исследований (испытаний), экспертиз, документы или их копии; заключения экспертов (в случае привлечения) и др.

Не допускается включение в Аудиторский отчет фактов, выводов, не подтвержденных соответствующими документами.

По результатам аудиторских мероприятий составляется Аудиторский отчет и направляется объекту аудита в срок в течение десяти рабочих дней после завершения аудиторского мероприятия на последнем объекте аудита в рамках аудиторского мероприятия.

При несогласии с результатами аудиторского мероприятия руководство объекта государственного аудита вправе направить письменные возражения к Аудиторскому от чету в срок не более десяти рабочих дней со дня направления объекту подписанного Аудиторского отчета.

Такие возражения к Аудиторскому отчету, поступившие в Счетный комитет (Ревизионную комиссию), рассматриваются на этапе подготовки Аудиторского заключения в соответствии с главой 11-1 Закона о ГАиФК.

По результатам государственного аудита оформляется Аудиторское заключение, являющееся документом, составляемым на основании Аудиторских отчетов, содержащих выводы и рекомендации, и утверждаемым постановлением Счетного комитета (Ревизионной комиссии).

Постановление содержит:

1) решение об утверждении Аудиторского заключения, подготовленного по итогам про веденного аудиторского мероприятия;

2) решение о передаче Аудиторского заключения или извлечения из него Правительству Республики Казахстан и (или) местному исполнительному органу области (города областного значения района) и (или) соответствующему маслихату, консультативно-совещательному органу;

3) решение о передаче материалов в право охранительные органы;

4) решение о направлении Предписаний.

В основном в судебном порядке оспаривались предписания Ревизионной комиссии, вынесенным по результатам проведенного аудита. В соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 5 Закона о ГАиФК, мерами реагирования финансового контроля являются: вы несение обязательного для исполнения всеми государственными органами, организациями и должностными лицами предписания об устранении выявленных нарушений и о рассмотрении ответственности лиц, их допустивших.

Следовательно, предписание будет являться административным актом неблагоприятно го характера для объекта аудита.

К примеру, между КГУ «Жилищный фонд» акимата города Нур-Султана» и подрядчиком ТОО «А-БД» заключен договор о государственных закупках работ, не связанных со строительством, по текущему ремонту жилого дома, на общую сумму 30 724 963 тенге за счет средств местного бюджета.

ГУ «Ревизионная комиссия по городу Нур-Султан» проведен государственный аудит эффективности использования бюджетных средств и управления активами государства в жилищной сфере в деятельности Жилищного фонда.

По результатам аудита заказчику внесено предписание от 23 декабря 2021 года – в срок до 31 марта 2022 года возместить в доход местного бюджета необоснованную оплату подрядным организациям за непредвиденные работы и затраты, расходы в зимнее время, сметную прибыль на стоимость строительного материала – 3 339,8 тысяч тенге.

Данное предписание было оспорено под рядчиком. Местными судами было отказано в удовлетворении иска и установлено, что заказчиком нарушен один из принципов осуществления государственных закупок – оптимальное и эффективное расходование денег, используемых для государственных закупок.

По выводам аудита: Заказчиком необоснованно были применены строительные нормативы по реконструкции либо по капитальному ремонту и рассчитаны расходы.

При проведении текущего ремонта необходимо было руководствоваться СН РК 1.04-26-2011, которым расходы рассчитываются на основе фактической рыночной стоимости.

При данном виде работ обязательно составление ПСД.

В свя зи с чем Жилищным фондом необоснованно принята к оплате стоимость работ со стороны заказчика.

Подсудность административных дел в сфере государственных закупок       

              Согласно части второй статьи 102 АППК, судам в порядке административного судопроизводства подсудны споры, вытекающие из публично-правовых отношений, предусмотренные настоящим Кодексом.

Пункт 2 НПВС №4 разъясняет, что оспаривание итогов ГЗ, решений уполномоченного органа о внесении потенциального поставщика в РНУ, а также решений, заключений, предписаний, уведомлений уполномоченного органа по итогам проверки проведения ГЗ, осуществляется в порядке, предусмотренном частью третьей статьи 106 АППК, по месту жительства (нахождения) истца.

Если истец наряду с требованием о признании итогов конкурса незаконным требует при знать на этом основании заключенный договор о ГЗ недействительным, то такие иски подле жат совместному рассмотрению в СМАС с учетом требований части третьей статьи 84, части третьей статьи 155, части второй статьи 156 АППК.

Авторы анализа обращают внимание, что на вышеприведенное положение НПВС неоднократно указывалось на оперативных совещаниях и семинарах, проведенных для судей административной юрисдикции. Однако имеют место факты возвратов исковых требований в части признания договоров о ГЗ, тогда как они предъявлены совместно с исковыми требованиями об обжаловании итогов ГЗ.

НПВС №4 также предусматривает, что в этом случае, в части иска о признании дого вора недействительным, не требуется соблюдение истцом предусмотренного договором порядка досудебного урегулирования спора.

Иски потенциального поставщика на действия (бездействие), решения заказчика, организатора, единого организатора ГЗ, комиссий, эксперта, единого оператора в сфере ГЗ, а также на действия (бездействие), решения уполномоченного органа и органов ГАиФК подлежат рассмотрению СМАС.

Иски организаторов ГЗ, заказчиков, связанных с применением подпунктов 1) и 3) части первой пункта 4 статьи 12 Закона о ГЗ, а также иски, вытекающие из исполнения договоров о ГЗ, подлежат рассмотрению СМЭС.

Иски об оспаривании решения уполномоченного органа о признании потенциального поставщика недобросовестным участником ГЗ, признанного таковым в соответствии с подпунктом 2) части первой пункта 4 статьи 12 Закона о ГЗ, подлежат рассмотрению СМАС. 

Возвраты административных исков в сфере государственных закупок     

Основной причиной возвратов по неподсудности явилось то, что оспариваемый административный акт был вынесен в электронной форме и потому должен рассматриваться по месту нахождения (проживания) истца.

Данное правило введено в АППК и на начальном этапе судебной практики повлияло на рост количество возвратов.

Большее количество исков возвращено судом первой инстанции города Астаны ввиду того, что центральные административные органы расположены в столице.

В соответствии с частями первой и второй статьи 3 АППК, он регулирует отношения, связанные с осуществлением внутренних административных процедур, а также порядок административного судопроизводства.

Участниками регулируемых Кодексом отношений являются государственные органы, административные органы, должностные лица, а также физические и юридические лица.

Предметом правового регулирования АППК является деятельность административных орга нов, связанная с принятием, отменой, изменением, исполнением юридически властного решения, направленного на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц, совершение юридически значимых действий.

1. Исходя из смысла пункта 1 НПВС №5, судам следует разграничивать споры, возникающие в процессе выбора поставщика и заключения с ним договора о ГЗ, порядок рассмотрения которых регулируется нормами АППК, и споры, вытекающие из договора о ГЗ, которые рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства.

В суды поступали иски, вытекающие из договора о ГЗ, в частности, о признании не законными и отмене:

а) действий заказчика о направлении уведомления о расторжении договора;

б) бездействия ответчика по непринятию мер по расторжению договора и обязании его расторгнуть;

в) уведомления о расторжении до говора в одностороннем порядке;

г) действий по направлению такого уведомления.

Судами возврат таких исков обоснован тем, что споры не основаны на административном или ином властном подчинении или зависимости одной стороны (поставщик) перед другой (заказчик) в силу полномочий административных органов, установленных нормативными правовыми актами.

В рассматриваемом случае заявленные требования содержат спор по условиям договора, заключенного между заказчиком и поставщиком, что исключает публично-правовые отношения между ними.

В таких случаях иски правомерно возвращались по подпункту 2) части седьмой статьи 3 АППК, где указано, что не подлежат рас смотрению в порядке административного судопроизводства, дела, порядок производства которых предусмотрен ГПК.

Истцы оспаривали аудиторский отчет и аудиторское заключение по результатам проведенного внутреннего государственного аудита и суды обоснованно приходили к выводу о возвращении таких исков.

Следует отметить, что непродолжительное время возникали вопросы о подсудности этих споров ввиду неоднократно внесенных поправок в статью 19 Закона о ГАиФК.

Так, с 1 по 6 июля 2021 года эта статья предусматривала, что органы ГАиФК при знают результаты государственного аудита, проведенного другими органами ГАиФК, за исключением документов служб внутреннего аудита, в соответствии с пунктами 2, 3, 4 и 5 настоящей статьи, если они не признаны судом незаконными в соответствии с законодательством Республики Казахстан об административном судопроизводстве.

С 6 июля 2021 года эта норма изменена с переводом споров в гражданскую процессуальную юрисдикцию, что по мнению авторов данного анализа, является обоснованным с точки зрения юридической логики, поскольку аудиторское заключение и аудиторский от чет8, в первом случае, содержит выводы и рекомендации аудиторов, во втором, результаты аудита.

При этом эти документы не обладают обязательными критериями административно го акта9. Вместе с тем, судам следует обратить внимание, что согласно подпункту 1) пункта 2 статьи 5 Закона о ГАиФК одной из мер реагирования финансового контроля является вы несение обязательного для исполнения всеми государственными органами, организациями и должностными лицами предписания об устранении выявленных нарушений и о рас смотрении ответственности лиц, их допустивших.

Кроме того, пункт 7 статьи 58-4 этого же Закона предполагает право обжалования решений апелляционной комиссии уполномоченного органа в сфере ГАиФК.

Оспаривание таких предписаний и решений апелляционной комиссии осуществляется в административном судопроизводстве, как и оспаривание действий (бездействие) органов ГАиФК и (или) их должностных лиц10, если они соответствуют критериям административного акта, действия (бездействия). 

Сокращения

              Адмакт – администраивный акт;

ГЗ - государственные закупки;

РНУ – реестр недобросовестных участников государственных закупок;

СМАС – специализированный межрайонный административный суд;

СКАД – судебная коллегия по административным делам областного суда;

СКАД ВС РК – судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан;

СМЭС – специализированный межрайонный экономический суд;

Минфин - Министерство финансов Республики Казахстан;

Казначейство – Комитет казначейства Министерства финансов Республики Казахстан;

КВГА – Комитет внутреннего государственного аудита Министерства финансов Республики Казахстан;

ДВГА – Департамент внутреннего государственного аудита Комитета внутреннего государственного аудита Министерства финансов Республики Казахстан;

ГАиФК – государстенный аудит и финансовый контроль;

КД – конкурсная документация;

ПСД – проектно-сметная документация;

СН РК – строительные нормы Республики Казахстан.

Нормативная правовая база

           Конституция Республики Казахстан; Гражданский кодекс Республики Казахстан (ГК);

Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан (ГПК)

Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан (АППК);

Бюджетный кодекс Республики Казахстан;

Налоговый кодекс Республики Казахстан;

Закон Республики Казахстан «О государственных закупках» (Закон о ГЗ);

Закон Республики Казахстан «О государственном аудите и финансовом контроле» (Закон о ГАиФК);

Закон Республики Казахстан «О правовых актах»;

Закон Республики Казахстан «О Фонде национального благосостояния»;

Закон Республики Казахстан «О закупках отдельных субъектов квазигосударственного сек тора»;

Правила осуществления государственных закупок, утвержденные приказом Министра финансов Республики Казахстан от 11 декабря 2015 года № 648 (Правила №648);

Правила формирования и ведения реестров в сфере государственных закупок, утвержденные приказом Министра финансов Республики Казахстан от 28 декабря 2015 года № 694 (Правила №694);

Правила проведения камерального контроля, утвержденные приказом Министра финансов Республики Казахстан от 30 ноября 2015 года № 598 (Правила №598);

Правила проведения внутреннего государственного аудита и финансового контроля, утвержденные приказом Министра финансов Республики Казахстан от 19 марта 2018 года №392 (Правила № 392);

Специальный порядок государственных закупок, утвержденный постановлением Правительства Республики Казахстан от 20 марта 2020 года №127(срок действия до 31 декабря 2020 года) Правила осуществления государственных закупок с применением особого порядка, утвержденные постановлением Правительства Казахстана от 31 декабря 2015 года №1200 (Правила №1200);

нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 21 апреля 2022 года №4 «О применении судами законодательства о государственных закупках» (НПВС №4);

Стандарт управления закупочной деятельностью Фонда, утвержденный решением правления Совета директоров Фонда №31/19 от 3 сентября 2019 года;

иные нормативные правовые акты Республики Казахстан.

Внимание!

          Адвокатская контора Закон и Право, обращает ваше внимание на то, что данный документ является базовым и не всегда отвечает требованиям конкретной ситуации. Наши адвокаты готовы оказать вам помощь в юридической консультации,  составлении любого правового документа, подходящего именно под вашу ситуацию.

          Для подробной информации свяжитесь с Юристом / Адвокатом, по телефону; +7 (708) 971-78-58; +7 (700) 978 5755, +7 (700) 978 5085.

Адвокат Алматы Юрист Юридическая услуга Юридическая консультация Гражданские Уголовные Административные дела споры Защита Арбитражные Юридическая компания Казахстан Адвокатская контора Судебные дела