Комментарий к статье 12. Полезные ископаемые и их классификация кодексу Республики Казахстан “О недрах и недропользовании”  

1. Полезными ископаемыми признаются содержащие полезные компоненты природные минеральные образования и органические вещества, химический состав и физические свойства которых позволяют использовать их в области материального производства и потребления непосредственно или после переработки.

2. По своему экономическому значению и в целях установления соответствующих условий недропользования полезные ископаемые подразделяются на следующие группы:

1) подземные воды;

2) углеводородные полезные ископаемые (углеводороды);

3) твердые полезные ископаемые.

3. Углеводородами признаются нефть, сырой газ и природный битум.

Нефтью признаются сырая нефть, газовый конденсат, а также углеводороды, полученные после очистки сырой нефти и обработки горючих сланцев, нефтебитуминозных пород или смолистых песков

Сырой нефтью признаются любые углеводороды вне зависимости от их удельного веса, извлекаемые из недр в жидком состоянии при нормальных атмосферных температуре и давлении, в том числе образовавшиеся из сырого газа путем естественной конденсации.

Сырым газом признаются любые углеводороды вне зависимости от их удельного веса, извлекаемые из недр в газообразном состоянии при нормальных атмосферных температуре и давлении, в том числе неочищенные природный, попутный, сланцевый газ, метан угольных пластов, а также находящиеся в их составе неуглеводородные газы.

Попутным газом признается многокомпонентная смесь углеводородов и неуглеводородных газов, находящаяся в составе нефти в растворенном состоянии в пластовых условиях и выделяющаяся из нее при снижении давления.

Метаном угольных пластов признается многокомпонентная смесь углеводородов и неуглеводородных газов с преобладающим содержанием метана, находящаяся в газообразном состоянии при нормальных атмосферных температуре и давлении, добытая из месторождений угля.

Природным битумом признаются полезные ископаемые органического происхождения с первичной углеводородной основой, залегающие в недрах в твердом, вязком и вязко-пластичном состояниях, добыча которых в естественных условиях скважинными методами технически невозможна.

4. Твердыми полезными ископаемыми признаются природные минеральные образования, органические вещества и их смеси, находящиеся в твердом состоянии в недрах или на земной поверхности.

Твердые полезные ископаемые подразделяются на рудные и нерудные. Рудными твердыми полезными ископаемыми признаются самородные металлы, руды черных, цветных, редких, радиоактивных металлов и редкоземельных элементов. Остальные твердые полезные ископаемые признаются нерудными.

Нерудные твердые полезные ископаемые, используемые в естественном состоянии или с незначительной обработкой и очисткой в строительных и иных хозяйственных целях и имеющие широкое распространение в недрах, признаются общераспространенными. К общераспространенным полезным ископаемым относятся:

метаморфические породы, в том числе мрамор, кварцит, кварцево-полевошпатовые породы;

магматические горные породы, в том числе граниты, сиениты, диориты, габбро, риолиты (липариты), андезиты, диабазы, базальты, вулканические туфы, шлаки, пемзы, вулканические стекла и стекловидные породы (перлит, обсидиан);

осадочные горные породы, в том числе галечники и гравий, гравийно-песчаная (песчано-гравийная) смесь, пески и песчаники, глины и глинистые породы (суглинки, алевролиты, аргиллиты, глинистые сланцы), соль поваренная, гипсовые породы, мергели, известняки, в том числе ракушечники, меловые породы, доломиты, известняково-доломитовые породы, кремнистые породы (трепел, опока, диатомит), природные пигменты, торф;

лечебные грязи.

__________________________________________________________________________________________

(Одилов Т.А., Мухамедов Р.Н.)

1. Определения понятий "полезные ископаемые" и их групп ранее были предусмотрены в Кодексе о недрах и переработке минерального сырья 1992 г., в Законе о недрах 1996 г. и Законе о недрах 2010 г., однако впервые законодатель подразделяет полезные ископаемые на группы.

Понятие полезных ископаемых, приведенное в Кодексе о недрах, в целом совпадает с тем же понятием в утративших силу законодательных актах в сфере недропользования с небольшим, но важным дополнением относительно содержания полезных компонентов.

При определении понятия "полезные ископаемые" законодатель устанавливает критерий "полезности", который выражается в содержании полезных компонентов в ископаемом минеральном образовании или органическом веществе. Иными словами, ископаемое минеральное образование или органическое вещество, сформировавшееся естественным путем, является полезным для извлечения только в случае, если в его составе находится полезный компонент или полезные компоненты, чей химический состав и физические свойства позволяют использовать такое ископаемое в материальном производстве, потреблять непосредственно (т.е. есть в том же виде, в котором оно было изъято) или после переработки.

Полезный компонент является составной частью полезного ископаемого, которое также включает и неполезную часть. В некоторых случаях полезное ископаемое может состоять только из полезного компонента (например, алмаз).

Под "полезными компонентами" следует понимать химическое соединение или химический элемент. Например: углерод в алмазах (100%) и в угле (от 60% до 95%), соединения железа Fe2O3 или FeCO3 в железных рудах, соединения меди CuS или Cu2O в медной руде. Причем полезный компонент на разных стадиях технологического процесса (например, при обогащении и дальнейшем переделе) может изменяться по составу соединения под воздействием физических или химических факторов, сохраняя при этом ключевой химических элемент, представляющий наибольшую экономическую ценность.

"Полезность" тех или иных соединений в полезном ископаемом на разных стадиях технологического процесса зависит от экономического и технологического факторов. Например, в железных рудах неполезными примесями являются соединения серы, мышьяка, фосфора, в коксующихся углях – серы, фосфора, в энергетических углях – серы и т.д. Однако, если на какой-либо стадии технологического процесса в силу экономических или технологических факторов станет возможным целенаправленное выделение традиционно неполезной части экономически выгодным образом для получения дополнительной прибыли, то данная часть в каждом отдельном случае может рассматриваться в качестве полезной.

От технологических факторов и стадии технологического процесса также зависит выделение из полезного ископаемого компонентов, традиционно (с советских времен) рассматриваемых полезными (в силу принятого с советских времен подхода подсчета запасов), но попутно (попутные/сопутствующие полезные компоненты) с основным полезным компонентом. К таким сопутствующим "полезным" компонентам обычно относят соединения или металлы, извлекаемые в сравнительно малом количестве (например, серебро) на более поздних стадиях технологического процесса. К примеру, редкоземельные металлы или их соединения при наличии технологических возможностей обычно выделяют (извлекают) лишь на стадии химико-металлургического передела. В экономическом смысле данные полезные компоненты не имеют самостоятельного промышленного значения, то есть не составляют экономическую основу для формирования месторождения.

 

Таким образом, согласно указанным примерам, полезное ископаемое соотносится с полезным компонентом следующим образом: руда является полезным ископаемым, а содержащиеся в ней химические элементы или их соединения – полезными компонентами. Смесь углеводородов в различных пропорциях с водой, органическими соединениями азота и серы, металлоорганическими соединениями ванадия и никеля, минеральными солями

и растворами солей, обычно называемой нефтью, является полезным ископаемым, а содержащаяся в ней смесь углеводородов – полезным компонентом.

 

Однако, как описано выше, полезные компоненты в зависимости от технологического процесса не всегда являются природными, т.е. возникать естественным образом в силу воздействия физико-химических факторов, или не всегда содержатся только в природных ископаемых либо полезном промышленном продукте. Такие компоненты в силу несовершенства технологий и научно-технического прогресса могут также находиться и в отходах, образуемых на каждой стадии технологического процесса: горнодобывающем производстве, горно-обогатительном и химико-металлургическом. К примеру, соединения металлов, содержащиеся в хвостах (ТМО) горно-обогатительных производств или в металлургических шлаках (ТМО химико-металлургических производств), могут отличаться от соединений того же металла в руде (полезном ископаемом) в результате химико-физических воздействий. В определенных экономических обстоятельствах и с учетом содержания в данных отходах указанные компоненты могут также стать "полезными", тем самым формируя техногенное месторождение, которые также может быть изучено и освоено в рамках недропользования (см. комментарий к п. 5 ст. 13).

2. Ранее действовавшее законодательство о недрах предусматривало понятие "минеральное сырье", под которым в соответствии с пп. 68 ч. 1 ст. 1 Закона о недрах 2010 г. понималась "…извлеченная на поверхность часть недр (горная порода, рудное сырье и другие), содержащая полезное ископаемое (полезные ископаемые)…". Из определения следовало, что полезные ископаемые являются лишь составной частью минерального сырья. Это в корне являлось неверным.

Данное понятие носило экономический характер и устанавливалось в налоговых целях. Иными словами, разработанное изначально в целях налогообложения понятие "минеральное сырье" как аналогичное обозначение полезных ископаемых в сфере недропользования подвергалось нормативному искажению.

В настоящее время понятие "минеральное сырье" сохранилось в действующей редакции НК РК (пп. 45 п. 1 ст.1) и на практике в целях налогообложения применяется не только в отношении традиционных операций по добыче полезных ископаемых из недр, но также и в случаях извлечения полезных ископаемых или полезных компонентов из ТМО, тем самым подтверждая, что под минеральным сырьем все же понимается в широком

смысле горная масса, содержащая полезные ископаемые (добытые непосредственно из недр) и ТМО.

3. Полезные ископаемые подразделяются на следующие группы: подземные воды, углеводородные полезные ископаемые (углеводороды) и ТПИ. В основе деления полезных ископаемых на группы лежит не общепринятая в геологии классификация полезных ископаемых (горючие, руды, горно-химическое сырье и т. п.), а различие в режимах регулирования. На это указывает фраза "в целях установления соответствующих условий недропользования…".

Включение подземных вод как группы полезных ископаемых в Кодекс о недрах обуславливается исключительно возможностью проведения поисково-оценочных работ на подземные воды, предусмотренных Особенной частью Кодекса о недрах (п. 1 ст. 86) по лицензии на геологическое изучение недр. Комментируемая статья не содержит более детальной классификации подземных вод в силу ее наличия в ВК РК (пп.12, 14, 17, 18-1, 19 ч. 1 ст. 1).

4. В Законе о недрах 2010 г. наблюдалось некоторое смешение применяемых терминов, вызывавшее на практике ряд вопросов. К примеру, пп. 72 ст. 1 данного Закона устанавливалось, что нефтью являются сырая нефть, газовый конденсат, природный газ и попутный газ, а также углеводороды, полученные после очистки сырой нефти, природного газа и обработки горючих сланцев или смолистых песков. Таким образом, фактически термин “нефть” был приравнен к углеводородам несмотря на то, что по тексту Закона 2010 г. зачастую использовалась формулировка “нефти и газа”.

Согласно пп. 88 указанной статьи, под природным газом понимались углеводороды, которые находятся в газообразной фазе при нормальных атмосферных температуре и давлении, включая жирный газ, сухой газ, попутный газ, остающийся после экстракции или сепарации жидких углеводородов от жирного газа, и неуглеводородный газ, добытый вместе с жидкими или газообразными углеводородами.

Понятия “сухой газ” и “жирный газ” не раскрывались в законодательстве о недрах 2010 г., что также вносило некоторую неопределенность. Так, в нефтегазовой отрасли природный газ принято разделять на сухой и жирный в зависимости от его компонентного состава. Газ с преимущественным содержанием метана (СН4) и незначительной примесью этана (С2Н6) и пропана (С3Н6) относят к сухому газу, а с большим содержанием этана, пропана и других высокомолекулярных углеводородов - к жирному. При этом свободный газ, не растворенный в жидких углеводородах, в основном является сухим, а

попутный (растворенный в нефти, находящейся в залежах) - преимущественно имеет “жирный состав”.

С другой же стороны, под сухим газом также может пониматься природный горючий газ из группы углеводородных, характеризующийся резким преобладанием в составе метана, сравнительно невысоким содержанием этана и низким (до 1%) - тяжелых углеводородов, получаемый путем очистки природного газа от тяжелых углеводородов, водяных паров, сероводорода, механических примесей на установках комплексной подготовки газа и на газоперерабатывающих заводах.

Иными словами, сухим газом может быть признан товарный газ в терминах Закона РК “О газе и газоснабжении” (пп. 34 ст. 1). Аналогичным образом к товарному газу может быть отнесен и “попутный газ, остающийся после экстракции или сепарации жидких углеводородов от жирного газа”, что по факту тоже означает процесс переработки попутного газа и его доведение до товарной кондиции. При этом распространение на товарный газ ряда положений Закона 2010 года не только выходило бы за рамки его предмета, но и попросту было бы некорректным (в т.ч. требований по утилизации и др.).

В рамках Кодекса о недрах данные вопросы были частично отрегулированы, и в результате был выстроен внутренне непротиворечивый понятийный аппарат, который, вместе с тем, охватывает не все виды углеводородов.

Как видно из схемы, из введенного на смену природному газу термина “сырой газ” были исключены переработанные (доведенные до товарной кондиции) газы и добавлены такие актуальные на сегодняшний день виды, как сланцевый газ и метан угольных пластов.

В то же время имеет место некоторая неточность в части жидких углеводородов, поскольку из определения “сырая нефть” следует, что к ней относится также и газовый конденсат (любые углеводороды, извлекаемые в жидком состоянии), в то время как в групповом понятии “нефть” газовый конденсат присутствует наравне с сырой нефтью.

5. П. 4 ст. 12 предусматривает понятие ТПИ, к которым относятся минеральные образования, органические вещества и их смеси в твердом состоянии. Наряду с иными группами полезных ископаемых, ТПИ являются объектами естественного происхождения, о чем свидетельствует слово "природные".

 

В отличие от подземных вод или углеводородов, ТПИ могут также находиться на земной поверхности или в почвенном слое. Такая особенность их нахождения в природе предусмотрена в определении понятия ТПИ, тем самым также распространения правовой режим недропользования к таким ТПИ, находящимся на земной поверхности недрах и в толще почвенного слоя.

Разделение ТПИ на рудные и нерудные в целом соответствует делению, принятому в научной среде. В целях определения полезных ископаемых, относящихся к рудным и нерудным, законодатель формирует, в первую очередь, перечень рудных полезных ископаемых, логически определяя все не вошедшие полезные ископаемые в данный перечень как нерудные.

Деление твердых полезных ископаемых на рудные и нерудные неслучайно. Оно имеет значение в Особенной части в п. 3 ст. 210 и п. 27 ст. 278, и ранее, до поправок в Кодекс о недрах, введенных в действие 1 марта 2021 года, имело значение для института статуса удержания (гл. 29). Кроме того, такое деление позволяет предусмотреть в Особенной части, посвященной проведению операций по добыче, отдельные регуляторные механизмы, если в этом возникает необходимость в будущем, не меняя несущую структуру Общей и Особенной частей и общие подходы. К примеру, такое деление позволило внести Законом РК от 26 декабря 2019 года изменения в ст. 210, предусмотрев пунктом 3 отдельные ставки ежегодных минимальных расходов на операции по добыче руд черных металлов.

6. В ч. 3 п. 4 комментируемой статьи среди нерудных полезных ископаемых в качестве отдельной подгруппы ТПИ законодатель выделяет ОПИ. Наличие

отдельной подгруппы ОПИ также имеет регуляторное значение. Например, для добычи только ОПИ предусмотрен отдельный вид лицензии на недропользование.

В зарубежной практике ОПИ именуются aggregate (например, в Канаде) или родовым понятием stone (в переводе с англ. "камень") (например, в штате Виктория, Австралия).

До принятия Кодекса о недрах конкретный перечень ОПИ устанавливался подзаконным НПА и подразделялся на 3 категории, в которые включались такие полезные ископаемые, как местные строительные материалы, нерудное сырье для металлургии и прочее нерудное сырье.

В качестве недостатка данный перечень включал материалы, как таковыми полезными ископаемыми не являющимися (например, формовочные пески и щебень). Данный подход в целом шел вразрез понятию полезного ископаемого как минерального образования или органического вещества, возникшего естественным путем.

В целях укрепления стабильности института ОПИ законодатель отказался от их классификации на подзаконном уровне, закрепив ее на уровне закона. Кроме того, законодатель установил обязательные признаки для определения и отнесения полезных ископаемых к общераспространенным, включая их новую классификацию, вместо классификации, основанной на сферах применения ОПИ.

Так, Кодексом о недрах устанавливаются следующие отличительные признаки ОПИ: 1) возможность их использования в естественном виде после изъятия из недр или с минимальной обработкой или очисткой, исключающая извлечение полезных компонентов; 2) возможность использования в строительстве или иной хозяйственной (производственной) деятельности в качестве сырья; и 3) имеющие широкое распространение в недрах. Наличие всех трех признаков в совокупности позволяет относить те или иные нерудные полезные ископаемые к общераспространенным.

С учетом указанных признаков законодатель классифицирует ОПИ по их происхождению (генезису) на три группы: метаморфические, магматические и осадочные, перечисляя их основные виды (в изначальной редакции Кодекса о недрах данная классификация отсутствовала в отличие от НК РК). Отдельно выделены лечебные грязи, поскольку имеют иное происхождение.

Перечисление основных видов ОПИ по группам приводится с целью уточнения и приведения в качестве примера наиболее распространенных видов.

Аналогичная классификация ОПИ представлена в п. 1 ст. 748 НК РК. Для каждой группы установлена отдельная ставка НДПИ.

Почти все ОПИ, перечисляемые в ч. 3 п. 4 комментируемой статьи, представлены во множественном числе. Данный подход объясняется тем, что отдельный вид ОПИ имеет дополнительно несколько разновидностей. К примеру, использование слова "граниты" предполагает, что к магматическим ОПИ относятся все разновидности гранита.

Перечень основных видов ОПИ не являются исчерпывающим, поскольку в действительности их может насчитываться более сотни (в изначальной редакции Кодекса о недрах в отличие от НК РК перечень устанавливался исчерпывающим, создавая противоречия между двумя законами и риски в правоприменении). Установление полного перечня ОПИ в законодательстве невозможно. Поэтому при необходимости предусмотренная методология (обязательные признаки ОПИ) позволяет определить относимость нерудного полезного ископаемого к общераспространенным с учетом их классификации. Такое определение имеет важное практическое значение в целях получения соответствующей лицензии на добычу (ТПИ или ОПИ) и применения соответствующей ставки НДПИ. Разъяснение по вопросу относимости нерудного полезного ископаемого к общераспространенным с точки зрения возложенной миссии и задач на практике осуществляется уполномоченным органом по изучению недр.

7. В перечне ОПИ торф и лечебные грязи, очевидно, не имеют широкого распространения на территории РК, фактически не обладая обязательными признаками ОПИ. Сомнительным также является отнесение лечебных грязей к полезным ископаемым в принципе.

В данных случаях законодатель воспользовался юридической фикцией с целью применения к торфу и лечебным грязям правового режима "классических" ОПИ, избежав (с точки зрения практической необходимости) установления правового института, отдельно регулирующего отношения по добыче торфа и использованию лечебных грязей.

8. Несмотря на то, что комментируемая статья разрешила ряд противоречий, имевшихся в ранее действовавшем законодательстве о недрах и недропользовании, юридическая техника изложения норм, а также содержание отдельных пунктов требуют дальнейшего совершенствования.

Так, требует уточнения вопрос отнесения солевых растворов подземных вод, содержащих повышенные концентрации полезных компонентов (например, лития) к той или иной группе полезных ископаемых в рамках существующей 

классификации. Такие солевые растворы извлекаются из недр не в целях использования в качестве конечного сырья, а с целью дальнейшего извлечения из них полезных компонентов. Вода в данном случае используется в качестве своеобразного носителя полезных компонентов, поэтому извлекается не в целях потребления. Учитывая, что в данном случае реальной целью извлечения подземных рассолов из недр служат содержащиеся в них полезные компоненты, как правило металлические элементы, можно заключить, что к данным рассолам в целом применяется режим ТПИ. Однако ввиду их жидкого агрегатного состояния и исходя из определения ТПИ, закономерно возникает вопрос формальной обоснованности включения подземных рассолов в группу ТПИ.

В п. 2 комментируемой статьи к отдельной группе полезных ископаемых законодатель относит подземные воды. Отнесение подземных вод к полезным ископаемым является вынужденным юридическим приемом в силу регулирования Кодексом о недрах отношений по поиску и оценке подземных вод. В то же время стоит отметить, что отношения по извлечению (изъятию) подземных вод недр при разработке Кодекса о недрах были выведены из сферы регулирования законодательства о недрах и недропользовании и перенесены в сферу водного законодательства, что вполне закономерно, поскольку ранее "линия разграничения" законодательства о недрах и водного законодательства неоправданно "проходила" по объему извлечения воды в сутки (50 кубических метров), что никак не соотносилось с существом отношений.

Подземные воды вместе с поверхностными составляют отдельный особый природный ресурс – водный, который в объективном смысле ископаемым не является.

Традиция регулирования поиска, оценки и добычи подземных вод законодательством о недропользовании сложилась исторически в советский период. Попытка полного переноса сферы регулирования подземных вод при реформировании законодательства о недрах и недропользовании в период разработки и согласования Кодекса о недрах не нашла должного понимания среди профильных государственных органов в силу взглядов и проблем перевода кадрового состава гидрогеологического блока.

Представляется целесообразным регулировать разведку (т. е. поиск и оценку) подземных вод наряду с ее добычей исключительно водным законодательством по примеру стран дальнего зарубежья (прежде всего стран ОЭСР), в которых отношения по поиску, оценке и добыче подземных вод не регулируются законодательством о недропользовании, а выведены в отдельные законы, предметом которых являются отношения по поводу водных ресурсов

комплексно. Выстраивая таким образом регуляторную архитектуру, законодатель, как правило, сосредотачивает вопросы изучения и управления водными ресурсами в одном законе либо в комплексе взаимосвязанных законов и в одном ведомстве. Данный подход приобретает особую значимость и актуальность в свете изменения климата и неизбежности проблем с водой в регионе Центральной Азии согласно оценкам ООН.

О недрах и недропользовании Административный процедурно-процессуальный кодекс О здоровье народа и системе здравоохранения Экологический кодекс Социальный кодекс Комментарий статья Гражданский процессуальный кодекс Гражданский кодекс Уголовно-процессуальный кодекс Уголовный кодекс Нормативное постановление верховного суда 

   ОЮЛ "Казахстанская ассоциация организаций нефтегазового и энергетического комплекса "KAZENERGY" 

Нур-Султан 2022 

Ассоциация "Kazenergy" выражает искреннюю признательность за поддержку в подготовке комментария компаниям: "Норт Каспиан Оперейтинг Компани Н.В.", АО "НК "КазМунайГаз", АО "Мангистаумунайгаз", "Карачаганак Петролиум Оперейтинг Б.В.", ТОО "Уайт энд Кейс Казахстан", ТОО "Холлер Ломакс (Haller Lomax)", ТОО "Erlicon CG", ТОО "Юридическая фирма "Signum". © Ассоциация “Kazenergy”, 2022 © авторский коллектив, 2022 © авторы, 2022 

Уважаемые читатели! 

Вашему вниманию предлагается научно-практический комментарий, подготовленный группой отечественных специалистов, обладающих большим практическим опытом работы по законодательству о недрах и недропользовании и принимавших участие в подготовке Кодекса "О недрах и недропользовании". 

Недропользование - весьма сложная и специфичная сфера общественных отношений, регулирование которой имеет свои исторические предпосылки и учитывает технологическую специфику процесса освоения недр, а также экологические, коммерческие, правовые и прочие особенности разведки и разработки месторождений. 

Казахстанское законодательство о недрах и недропользовании прошло несколько этапов в своем развитии, и всегда основывалось на балансе интересов государства и недропользователей, прозрачности, стремлении к максимально возможной степени защиты прав и законных интересов инвесторов, обеспечении устойчивого социального, экономического и экологического развития страны. 

Принятый в конце 2017 года Кодекс "О недрах и недропользовании" разрабатывался с учетом многолетнего накопленного опыта и правоприменительной практики, а также результатов широкого обсуждения его со специалистами, работающими в отрасли. 

В нем нашли отражение конкретные, важные меры со стороны государства по повышению инвестиционной привлекательности геологоразведки, дальнейшему снижению административных барьеров. 

Тем не менее, практика и законодательство не стоят на месте, постоянно развиваясь с учетом новых задач, возникающих как перед отраслью недропользования, так и в экономике в целом. 

Настоящий комментарий в этой связи призван служить подспорьем для широкого круга заинтересованных лиц – специалистов, работающих в отрасли, в 

понимании смысла норм, их исторического контекста, взаимосвязи и взаимовлияния различных положений Кодекса. 

Мы также надеемся, что изучение комментария послужит стимулом для новых поколений молодых отечественных специалистов к научной и практической работе в этой важной отрасли, на благо развития нашей страны, нынешнего и будущего поколений казахстанцев. 

С уважением, Заместитель Председателя Ассоциации "Kazenergy", Герой труда Казахстана У. Карабалин