Комментарий к статье 5. Рациональное управление государственным фондом недр кодекса Республики Казахстан “О недрах и недропользовании”
Рациональное управление государственным фондом недр обеспечивается предоставлением права недропользования в целях экономического роста государства и благосостояния общества.
________________________________________________________________________________________
(Одилов Т.А.)
1. Принцип рационального управления государственным фондом недр сменил ранее действовавший принцип законодательства по рациональному, комплексному и безопасному использованию недр, предусмотренный ст. 6 Закона о недрах 2010 г. Данный принцип определял содержание не только конкретных требований в области рационального и комплексного использования недр и охраны недр, предусмотренных ст. 110 Закона о недрах 2010 г., но также и целую систему государственного управления, регулирования и контроля за операциями по недропользованию. Можно с уверенностью сказать, что принцип законодательства о рациональном и комплексном использовании недр был корневым в идеологическом, нормативном и практическом смыслах.
Более подробно требования по рациональному и комплексному использованию недр были перечислены в ст. 110 Закона о недрах 2010 г. и раскрыты в Единых правилах по рациональному и комплексному использованию недр 2011 г. Сквозь призму указанных требований все операции по недропользованию, способы, виды, методы и объемы работ, календарные сроки подлежали экспертизе (проектных документов), утверждались и строго контролировались уполномоченными государственными органами, так сказать "в ручном режиме", фактически исключая какую-либо "горную свободу".
Несоответствие указанного принципа законодательства новым экономическим реалиям государственного устройства и ведения предпринимательской деятельности в сфере недропользования во многом связано с тем, что содержание принципа рационального и комплексного использования недр сформировалось в советский период плановой экономики и государственной монополии в сфере недропользования и производстве.
На территории РК институционально данный принцип начал формироваться еще в 20-е годы прошлого столетия и окончательно закрепился в качестве принципа законодательства в Кодексе о недрах Казахской ССР. Простое сравнение правил рационального и комплексного использования недр в ранее действовавших в РК законах о недрах и недропользовании с действовавшими еще во времена Союза ССР норм демонстрирует, что содержание и смысл
данных правил, в сущности, не изменились, несмотря на кардинальную смену экономической и политической систем в РК, и в мире в целом.
Важно подчеркнуть, что наличие в советском законодательстве данного принципа объясняется необходимостью в строгом инструктивном руководстве и контроле деятельности горнодобывающих предприятий. В условиях рыночной экономики принцип рационального и комплексного использования недр, очевидно, не соответствовал общему направлению развития законодательства в сфере недропользования, поскольку не позволял недропользователю самостоятельно определять целесообразность и рентабельность проводимых операций, подбирая необходимые для этого способы, методы, виды и объем работ (операций) по недропользованию на свой риск с учетом рыночных факторов.
В современных условиях рынка недропользователи самостоятельно решают вопросы сбыта, логистики и маркетинга добытых и переработанных полезных ископаемых в глобальных процессах создания продукции, в то время как в советский период государственная монополия на средства производства и транспорт исключала поставки добывающими предприятиями внешним потребителям, директивно встраивая добытые полезные ископаемые в процессы создания продукции внутри СССР. С обретением независимости РК в условиях новой экономической формации, частной собственности и прямых экономических связей между недропользователями и потребителями принцип рационального и комплексного использования недр, очевидно, не отражал объективную реальность, не опираясь на закономерности общественной жизни, в том числе законы экономические.
2. Некоторые требования ранее действовавшего принципа рационального и комплексного использования недр предусмотрены в положениях Особенной части Кодекса о недрах для операций по разведке и добыче углеводородов (ст. 121 и 122), а также операций по добыче урана (ст. 174). Как и прежде, реализация данных требований обеспечена процедурами экспертиз проектных документов, государственным контролем их исполнения и ответственностью за причиненный ущерб вследствие нарушений требований по рациональному и комплексному использованию недр.
Сохранение института требований по рациональному и комплексному использованию недр для операций по разведке и добыче углеводородов и операций по добыче урана, но уже не в виде принципа законодательства, частично объяснялось (разработчиком Кодекса о недрах в части углеводородов и урана – Министерством энергетики РК) геологической особенностью
месторождений УВС и урана, а также практикой мониторинга и контроля в нефтегазовых проектах, которая существенно отличалась от ситуации с разведкой и добычей ТПИ, включая ОПИ. Однако, по мнению автора настоящего комментария, причина сохранения указанных требований в области УВС и добычи урана, согласно обсуждениям на рабочих группах по разработке Кодекса о недрах, кроется в консервативных взглядах разработчика удержать устоявшуюся за 25 лет парадигму контроля за операциями по недропользованию в указанных областях.
3. Комментируемая статья закрепляет рациональное управление государственным фондом недр в качестве одного из принципов законодательства о недрах и недропользовании. Содержание данного принципа определяет содержание норм, правовых институтов и направление правового регулирования по предоставлению прав недропользования в РК.
Принцип не регулирует конкретные общественные отношения, складывающиеся при предоставлении или осуществлении прав пользования недрами, но имеет значение при формировании и реализации государством политики по предоставлению прав недропользования.
Содержание принципа прямо связано с целью законодательства о недропользовании, предусмотренной п. 1 ст. 3 Кодекса о недрах: "обеспечение устойчивого развития минерально-сырьевой базы РК для экономического роста государства и благосостояния общества".
4. Понятие государственного фонда недр раскрывается в отдельной статье (ст. 69 Кодекса о недрах) и подразумевает "используемые участки недр, а также неиспользуемые недра в пределах территории РК", исходя из чего, можно сделать вывод, что законодатель под государственным фондом недр подразумевает совокупность всей территории РК с залегающими полезными ископаемыми и иными ресурсами недр.
Положения Кодекса о недрах не раскрывают понятие "рациональный". Однако буквальный смысл ст. 5 подразумевает, что управление государственным фондом недр является рациональным (целесообразным, обоснованным), когда предусмотренная Кодексом о недрах система норм по предоставлению прав недропользования реализована в той мере и масштабах, в которой обеспечивается достаточное количество инвестиций, вносящих значимый вклад в экономический рост РК и благосостояние общества, например, посредством увеличения налогооблагаемой базы и создания рабочих мест.
Отсюда следует, что по замыслу, заложенному законодателем, рациональность управления государственным фондом достигается полной реализацией норм, правовых институтов и механизмов предоставления прав недропользования Кодекса о недрах.
5. Одним из ключевых правовых институтов, внедренных в реализацию принципа рационального управления государственным фондом недр, является ПУГФН. Так, в соответствии с п. 3 ст. 70 Кодекса о недрах ПУГФН содержит сведения о территориях, в пределах которых участки недр могут быть предоставлены в пользование центральными государственными органами для проведения операций по недропользованию – разведки и добычи ТПИ, разведки и добычи углеводородов.
Помимо указанных сведений, ПУГФН также должна содержать сведения о географических координатах особо охраняемых природных территорий, территорий земель оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, земель для нужд обороны и государственной безопасности, территорий населенных пунктов, территорий земель водного фонда, тем самым информируя потенциальных недропользователей о территориальных ограничениях проведения и предоставления прав недропользования в силу положений ст. 25 Кодекса о недрах.
Являясь исходным правовым институтом в управлении государственным фондом недр, ПУГФН призвана обеспечить предоставление прав недропользования компетентным органом на всей территории РК, исключая при этом территории, в пределах которых предоставление участков недр в пользование согласно п. 2 ст. 25 Кодекса о недрах и законодательству об особо охраняемых природных территориях запрещено. Таким образом, в контексте комментируемого принципа управление государственным фондом недр с помощью ПУГФН предполагается рациональным только в той мере, в какой максимально широко использован потенциал (возможности) территории РК для ведения операций по недропользованию или предоставления прав недропользования, не нанося при этом вред и не создавая риски для населения, национальной безопасности, объектов, представляющих особую экологическую, научную, историко-культурную и рекреационную ценность.
6. В Особенной части Кодекса о недрах принцип рационального управления государственным фондом недр реализован в материальных нормах, определяя порядок предоставления прав недропользования. Для лицензий на недропользование данный порядок предусматривает заявительный принцип как наиболее конкурентный, прозрачный и традиционный в мировой практике
горного дела, а для контрактов на недропользование – аукционный принцип (общий порядок), также традиционный для мировой нефтегазовой промышленности. Таким образом, устанавливая описанный порядок предоставления прав недропользования, рациональность управления государственным фондом недр в контексте комментируемого принципа законодателем предполагается.
7. Комментируемый принцип законодательства определяет не только архитектуру и содержание институтов предоставления прав недропользования, но также отражает содержание иных норм Общей части Кодекса о недрах, затрагивающих территориальные аспекты предоставления и осуществления прав недропользования в целях рационального управления государственным фондом недр.
Так, ст. 24 регулирует порядок проведения разных операций по недропользованию на одной и той же (совмещенной) территории двумя и более недропользователями. Система приоритетов, закрепленная в данной статье, позволяет использовать земную поверхность в качестве территориального пространственного базиса при пользовании участками недр с наибольшим экономическим эффектом, то есть рационально в рамках смыслового значения комментируемого принципа.
С реализацией принципа рационального управления государственным фондом недр также связано содержание ст. 25 Кодекса о недрах, которая устанавливает прямой запрет на осуществление некоторых операций по недропользованию на перечисленных в статье территориях и запрет на предоставление участков недр, границы которых полностью находятся в пределах таких территорий. Предусмотренные ограничения направлены на обеспечение охраны прав и законных интересов общества в целом и конкретных субъектов. Территориально данные ограничения по большей части относятся к объектам, представляющим особую экологическую, научную, историко-культурную и рекреационную ценность, объектам социальной инфраструктуры и жизнеобеспечения, национальной безопасности, на которых проведение операций по недропользованию наносит вред, который, по мнению законодателя, несоизмерим с экономическим эффектом, получаемым от операций по недропользованию, а значит не может способствовать экономическому росту государства и благосостоянию общества по определению.
О недрах и недропользовании Административный процедурно-процессуальный кодекс О здоровье народа и системе здравоохранения Экологический кодекс Социальный кодекс Комментарий статья Гражданский процессуальный кодекс Гражданский кодекс Уголовно-процессуальный кодекс Уголовный кодекс Нормативное постановление верховного суда
ОЮЛ "Казахстанская ассоциация организаций нефтегазового и энергетического комплекса "KAZENERGY"
Нур-Султан 2022
Ассоциация "Kazenergy" выражает искреннюю признательность за поддержку в подготовке комментария компаниям: "Норт Каспиан Оперейтинг Компани Н.В.", АО "НК "КазМунайГаз", АО "Мангистаумунайгаз", "Карачаганак Петролиум Оперейтинг Б.В.", ТОО "Уайт энд Кейс Казахстан", ТОО "Холлер Ломакс (Haller Lomax)", ТОО "Erlicon CG", ТОО "Юридическая фирма "Signum". © Ассоциация “Kazenergy”, 2022 © авторский коллектив, 2022 © авторы, 2022
Уважаемые читатели!
Вашему вниманию предлагается научно-практический комментарий, подготовленный группой отечественных специалистов, обладающих большим практическим опытом работы по законодательству о недрах и недропользовании и принимавших участие в подготовке Кодекса "О недрах и недропользовании".
Недропользование - весьма сложная и специфичная сфера общественных отношений, регулирование которой имеет свои исторические предпосылки и учитывает технологическую специфику процесса освоения недр, а также экологические, коммерческие, правовые и прочие особенности разведки и разработки месторождений.
Казахстанское законодательство о недрах и недропользовании прошло несколько этапов в своем развитии, и всегда основывалось на балансе интересов государства и недропользователей, прозрачности, стремлении к максимально возможной степени защиты прав и законных интересов инвесторов, обеспечении устойчивого социального, экономического и экологического развития страны.
Принятый в конце 2017 года Кодекс "О недрах и недропользовании" разрабатывался с учетом многолетнего накопленного опыта и правоприменительной практики, а также результатов широкого обсуждения его со специалистами, работающими в отрасли.
В нем нашли отражение конкретные, важные меры со стороны государства по повышению инвестиционной привлекательности геологоразведки, дальнейшему снижению административных барьеров.
Тем не менее, практика и законодательство не стоят на месте, постоянно развиваясь с учетом новых задач, возникающих как перед отраслью недропользования, так и в экономике в целом.
Настоящий комментарий в этой связи призван служить подспорьем для широкого круга заинтересованных лиц – специалистов, работающих в отрасли, в
понимании смысла норм, их исторического контекста, взаимосвязи и взаимовлияния различных положений Кодекса.
Мы также надеемся, что изучение комментария послужит стимулом для новых поколений молодых отечественных специалистов к научной и практической работе в этой важной отрасли, на благо развития нашей страны, нынешнего и будущего поколений казахстанцев.
С уважением, Заместитель Председателя Ассоциации "Kazenergy", Герой труда Казахстана У. Карабалин
