Дисциплинарные проступки, дискредитирующие государственную службу
Из содержания статьи 44 Закона «О государственной службе» следует, что неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей и нарушение служебной этики являются самостоятельными видами дисциплинарных проступков.
При этом в главе 8 Закона «О государственной службе» - «Служебная этика государственных служащих» есть отдельная норма - статья 50, которая содержит перечень дисциплинарных проступков, дискредитирующих государственную службу.
Статья 44 Закона «О государственной службе» предусматривает повышенную ответственность за совершение дисциплинарных проступков, дискредитирующих государственную службу, в виде наложения таких взысканий как предупреждение о неполном служебном соответствии или понижение в государственной должности, а также увольнение.
Кроме того, наличие такого взыскания может явиться препятствием для поступления на государственную службу в будущем.
Закон «О государственной службе» не содержит четкого определения, что понимается под проступком, дискредитирующим государственную службу, есть только перечень этих проступков, исходя из которого, можно сделать вывод, что проступком, дискредитирующим государственную службу, является совершение государственными служащими действий, явно подрывающих в глазах граждан достоинство и авторитет органов, представителями которых они являются, когда государственный служащий совершает такой проступок осознанно, преследуя корыстные или иные личные интересы.
Кербулакский районный суд области Жетісу, удовлетворяя иск А. к акиму Кербулакского района о признании незаконным и отмене распоряжения акима и восстановления в прежней должности, дал такое определение дисциплинарному проступку, дискредитирующемугосударственную службу – действие или бездействие, направленное на создание таких условий, при которых физические или юридические лица не могут реализовать свои права и свободы и законные интересы; использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы; наступление в результате этого последствий в виде существенного нарушения прав, свобод и законных интересов физического или юридического лица и наличие прямой причинной связи между использованием должностным лицом своих полномочий и указанными нарушениями.
Областной суд области Абай в своем анализе указал, что отсутствие в Законе «О государственной службе» признаков дисциплинарного проступка, дискредитирующего государственную службу, является проблемнымвопросом, в связи с чем предлагает его более четко разрешить в нормативном постановлении.
Анализ поступивших дел показал, что наиболее часто в вину государственным служащим вменяется совершение проступка, предусмотренного подпунктом 4) пункта 1 статьи 50 Закона - оказание неправомерного предпочтения физическим и (или) юридическим лицам при подготовке и принятии решений.
Из буквального значения словесного выражения указанной нормыследует, что, во-первых, госслужащий должен быть наделен правом принятия решения, во-вторых, при принятии решения он неправомерно (без всяких законных оснований) оказывает предпочтение физическому или юридическому лицу.Само понятие «предпочтение» означает признание чьего-нибудь преимущества по сравнению с другими. Следовательно, если кому-то оказано предпочтение, то должно быть лицо, которому отказано в разрешении подобного вопроса.И. в ходе исполнения своих полномочий главного специалиста Управления государственных доходов по городу Таразу (далее -Управление) составлены протоколы в отношении ТОО об административных правонарушениях, предусмотренных подпунктом 10) части 5 статьи 281 КоАП.
В ходе рассмотрения административного дела специализированным административным судом города Тараза (далее – САС) И. привлечена в качестве специалиста органов государственных доходов.Определением САС от 04 марта 2020 года на Управление возложена обязанность по проведению анализа деятельности ТОО. И. подготовлен и предоставлен суду соответствующий анализ, согласованный с руководством отдела.
Постановлением САС от 09 апреля 2020 года производство по делу прекращено в связи с отсутствием в действиях ТОО состава административного правонарушения.Постановлением Жамбылского областного суда от 06 октября 2020 года постановление САС отменено. ТОО признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного подпунктом 10) части 5 статьи 281 КоАП, и подвергнуто взысканию в виде штрафа.
Далее, на основании представления прокурора города Тараза от 06 января 2021 года, приказом Управления от 02 февраля 2021 года И. привлечена к дисциплинарной ответственности по подпункту 4) пункта 1 статьи 50 Закона «О государственной службе» в виде предупреждения о неполном служебном несоответствии за оказание неправомерного предпочтения ТОО в ходе рассмотрения вышеупомянутого административного дела.
Названный приказ оспорен И. в суде. Суд первой инстанции, частично удовлетворяя требования истца, установил, что истец, будучи уполномоченным государственным служащим, дав пояснения по заданным судом вопросам при участии в судебном заседании, не оказывала никакого предпочтения юридическому лицу и тем более не принимала процессуального решения по делу.
Апелляционная коллегия, изменяя решение суда первой инстанции, усмотрела в действиях истца оказание предпочтения ТОО путем предоставления суду без согласования с руководством аналитической справки, противоречащей выводам, изложенным в протоколах об административных правонарушениях, с целью обеспечить уклонение юридического лица от административной ответственности, в результате чего судом принято незаконное судебное постановление.
Отменяя постановление суда апелляционной инстанции и оставляя в силе решение суда первой инстанции, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда указала, что действия И. по составлению протоколов об административных правонарушениях, подготовке согласованной с руководством аналитической справки о деятельности ТОО, а также участие в судебном заседании по делу об административном правонарушении в качестве должностного лица государственного органа входят в еѐ должностные обязанности.
Решение по делу об административном правонарушении принималось судом в результате исследования всех обстоятельств дела, представленных доказательств, без чьего-либо вмешательства в процесс отправления правосудия.
Как установлено материалами дела, истец не принимала участия ни в подготовке, ни в принятии решения суда, а ее пояснения не имеют для суда преимущественного значения, в связи с чем они не подлежат оценке как оказание ею неправомерного предпочтения юридическому лицу. (3гп-579 от 26 января 2022 года).
По аналогичным основаниям постановлением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда от 22 декабря 2021 года отменено постановление Жамбылского областного суда от 17 августа 2021 года с оставлением в силе решения Таразского городского суда от 11 июня 2021 года по делу по иску Б. к РГУ «Департамент государственных доходов по Жамбылской области» о признании приказа незаконным и его отмене (постановление 3гп - 525).
Так же постановлением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда от 15 ноября 2022 года (3гп-411) отменены решение Экибастузского городского суда Павлодарской области от 02 июня 2022 года и постановление судебной коллегии по гражданским делам Павлодарского областного суда от 16 августа 2022 года по делу по иску М. к акиму города Экибастуза о признании незаконным и отмене распоряжения. По делу вынесено новое решение об удовлетворении иска.
По нескольким гражданским делам, рассмотренным судами Костанайской области, установлено, что ряд сотрудников Департамента государственных доходов по Костанайской области был уволен по подпункту 4) пункта 1 статьи 50 Закона «О государственной службе». Истцам вменялось совершение дисциплинарных проступков, дискредитирующего государственную службу, выразившихся в оказании неправомерного предпочтения физическим и (или) юридическим лицам при подготовке и принятии решений, в виде пропуска ТС с правым расположением руля на территорию РК на автомобильном пункте пропуска и непринятие мер по предотвращению правонарушений (несообщение руководству).
Судебными актами местных судов исковые требования сотрудников о признании незаконными и отмене приказов и восстановления на работе были удовлетворены. Суды исходили из того, что в функциональные (должностные) обязанности и компетенцию истцов как сотрудников органов государственных доходов не входит подготовка и принятие решения о пропуске ТС на территорию РК (указанные полномочиям по пропуску граждан и ТС входит в компетенцию органов пограничной службы).
Принятие решений по указанным в письменном отзыве ответчиком составам уголовных преступлений и административных правонарушений также не входят в компетенцию истцов.Верховным Судом отказано в пересмотре в кассационном порядке судебных актов по указанным делам.
Е. занимал должность заместителя акима Абайского района ВосточноКазахстанской области и являлся председателем земельной комиссии.
Распоряжением акима района он был уволен с должности, в том числе, за нарушение подпунктов 4), 5) и 11) пункта 1 статьи 50 Закона «О государственной службе».
Основанием для вынесения оспариваемого распоряжения послужило решение Совета по этике. Было установлено, что в ходе проведения конкурса по предоставлению права временного возмездного землепользования для ведения крестьянского хозяйства, комиссией во главе с Е. был допущен ряд грубых нарушений. Так, к примеру, по итогам одного конкурса комиссия отдала предпочтение участнику, набравшему всего 5 баллов, тогда как другой участник набрал 20 баллов, по другому конкурсу предпочтение отдали участнику с 1 баллом, при этом второй участник набрал 20 баллов.
Решением СМЭС договоры временного возмездного землепользования были признаны недействительными. СМЭС установил, что членами комиссии были допущены нарушения действующего законодательства.
Суды в удовлетворении иска Е. о признании незаконным и отмене распоряжения отказали. Постановлением судьи Верховного Суда в пересмотре судебных актов в кассационном порядке отказано.
Следует отметить, что в действиях Е. однозначно имелись признаки проступка, предусмотренного подпунктом 4) пункта 1 статьи 50 Закона «О государственной службе», так как при принятии решения по итогам конкурса он отдавал неправомерное предпочтение отдельным участникам конкурса.
По таким же основаниям было отказано в иске С. к акиму Аягозского района Восточно-Казахстанской области об отмене распоряжения, которым С., занимавший должность заместителя акима района и председателя земельной комиссии, был уволен в работы за совершение проступка, дискредитирующего государственную службу.Вступившими в законную силу решениями СМЭС были установлены нарушения, допущенные земельной комиссией при проведении конкурса, что явилось основанием для признания недействительными договоров аренды.Пункт 15 статьи 43-1 Земельного кодекса протокольное решение земельной комиссии об итогах конкурса по предоставлению права временного возмездного землепользования (аренды) для ведения крестьянского или фермерского хозяйства, сельскохозяйственного производства может быть обжаловано в суд. Подача заявления в суд приостанавливает исполнение протокольного решения земельной комиссии.
Также участники конкурса не лишены права оспаривать договоры аренды, заключенные на основании проведенных конкурсов.Таким образом, полагаем, что только суд может сделать вывод о законности либо незаконности проведенного конкурса и допущенных комиссией нарушениях. Следовательно, при отсутствии судебного акта, которым итоги конкурса признаны незаконными, одного акта уполномоченного органа с выводами о наличии, по мнению одного проверяющего, допущенных членами комиссии нарушений, недостаточно для привлечения их к дисциплинарной ответственности.
С. обратился в суд с иском к ГУ «Управление по государственным закупкам и коммунальной собственности по Акмолинской области» (далее –Управление) о признании незаконным приказа о дисциплинарном взыскании и его отмене.Решением Кокшетауского городского суда Акмолинской области от 21 августа 2020 года в удовлетворении иска отказано.Постановлением судебной коллегии по гражданским деламАкмолинского областного суда от 4 декабря 2020 года решение судаотменено, по делу вынесено новое решение об удовлетворении иска.
Постановлением судьи Верховного Суда от 25 января 2021 годаотказано в пересмотре постановления суда апелляционной инстанции.Из судебных актов следует, что С. работал в должности главного специалиста Управления. Приказом от 24 июня 2020 года на С. наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии за совершение дисциплинарного проступка, предусмотренного подпунктом 4) пункта 1 статьи 50 Закона «О государственной службе». Согласно материалам служебного расследования, прокуратурой проведен анализ состояния законности при осуществлении государственных закупок Управлением, где по итогам мониторинга веб-портала государственных закупок прокуратура пришла к выводу об оказании членами конкурсной комиссии при проведении государственных закупок неправомерного предпочтения юридическим лицам при подготовке и принятии решений.
Вместе с тем, по Закону о государственных закупках потенциальный поставщик вправе обжаловать действия (бездействие), решения заказчика, организатора государственных закупок, если их действия (бездействие), решения нарушают права и законные интересы потенциального поставщика.Потенциальные поставщики не воспользовались своим правом, не обжаловали действия конкурсной комиссии. Не обращался в суд с таким иском и уполномоченный орган.Поскольку нет судебных актов о признании проведенного конкурса и действий конкурсной комиссии незаконными, признании недействительным договора о государственных закупках, в которых бы нашли подтверждение доводы проверяющих о допущенных членами конкурсной комиссии нарушениях прав юридических лиц, выводы суда первой инстанции о совершении истцом дисциплинарного проступка, дискредитирующего государственную службу, правильность привлечения к дисциплинарной ответственности, являются преждевременными.
В соответствии с подпунктом 5) пункта 1 статьи 50 Закона «О государственной службе» дисциплинарным проступком, дискредитирующим государственную службу, является оказание кому бы то ни было любого не предусмотренного законодательством Республики Казахстан содействия в осуществлении предпринимательской и иной связанной с извлечением дохода деятельности Анализ показывает, что работодатели не различают по содержанию подпункты 4) и 5) пункта 1 статьи 50 Закона «О государственной службе» и при совершении сотрудником дисциплинарного проступка вменяют ему оба подпункта. Отдельные суды при разрешении споров повторяют эту ошибку.
С. занимала должность руководителя РГУ «Управление государственных доходов по городу Павлодару». Приказом Департамента государственных доходов по Павлодарской области от 02 июня 2021 года на С. наложено дисциплинарное взыскание в виде увольнения за совершение проступка, дискредитирующего государственную службу, предусмотренного подпунктами 4) и 5) пункта 1 статьи 50 Закона «О государственной службе».
В ходе служебного расследования было установлено, что Управлением в адрес ТОО «Б» было направлено уведомление об устранении нарушений на сумму 9,6 млн. тенге, в связи с неисполнением которого были приостановлены расходные операции данного юридического лица.Руководство ТОО, не желая оплачивать задолженность, стало искать пути снятия ограничений для последующего вывода находящихся на счету денежных средств, для чего директор ТОО обратился к С.С. сообщила директору ТОО способы, позволяющие разблокировать счет и обналичить имеющиеся на нем средства, а затем поручила своим подчиненным оказать содействие ТОО в снятии ограничений. Это привело к тому, что ТОО удалось снять денежные средства со счета до погашения задолженности по налогам.
Отказывая истцу в удовлетворении иска об отмене приказа и восстановлении на работе, местные суды согласились с тем, что в действиях истца имелись признаки дисциплинарного проступка, предусмотренные как подпунктом 4) так и подпунктом 5) пункта 1 статьи 50 Закона «О государственной службе». Хотя в данном случае действия С. охватываются содержанием подпункта 5) указанной нормы. При принятии решения истец не отдавал предпочтение ТОО «Б», так как не было иного лица, которому было бы отказано.
В силу подпункта 11) пункта 1 статьи 50 Закона «О государственной службе дисциплинарным проступком, дискредитирующим государственную службу, является явное воспрепятствование физическим или юридическим лицам в реализации их прав, свобод и законных интересов А. занимал должность заместителя акима города Семей, в его должностные обязанности входила организация работы городской земельной комиссии.
Распоряжением акима города Семей от 18 мая 2021 года на А. за совершение дисциплинарного проступка, предусмотренного подпунктом 11) пункта 1 статьи 50 Закона «О государственной службе» наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии.
Из материалов дела следует, что в вину А. вменялось незаконное отклонение заявок на участие в конкурсе пяти землепользователей. Установлено, что заявки были отклонены в связи с несоответствием пункту 13 Правил организации и проведения конкурса по предоставлению права временного возмездного землепользования (аренды) для ведения крестьянского или фермерского хозяйства, сельскохозяйственного производства, утвержденных приказом заместителя Премьер-Министра Республики Казахстан - министра сельского хозяйства Республики Казахстан от 20 декабря 2018 года № 518 (далее – Правила № 518) (номера страниц в конкурсных заявках были не пропечатаны, а вписаны, но не несмываемыми чернилами, а карандашом).
Семейский городской суд удовлетворение иска мотивировал указанием на то, что инициированное А. как председателем земельной комиссии решение об отводе землепользователей от участия в вышеназванном конкурсе, обусловленное неправильным толкованием действующего законодательства, может свидетельствовать о ненадлежащем исполнении служебных обязанностей, но не образует состав проступка, дискредитирующего государственную службу.
Изменение решения Семейского городского суда судебная коллегия Восточно-Казахстанского областного суда обосновала выводом о том, что А., являясь председателем земельной комиссии, воспрепятствовал участникам конкурса в реализации их прав землепользования.
Отменяя постановление апелляционной инстанции и оставляя в силе решение суда первой инстанции, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда (постановление 3гп-398 от 8 ноября 2022 года) исходила из того, что в силу требований пункта 1 статьи 6 ГК при правильном толковании буквального значения словесного выражения, содержащегося в подпункте 11) пункта 1 статьи 50 Закона «О государственной службе», под «явным воспрепятствованием» следует понимать соответствующие действия или решения государственного служащего, совершаемые или принимаемые осознанно в противоречие с законодательством с целью неправомерного создания препятствий в осуществлении физическими или юридическими лицами их прав, свобод и законных интересов.
Поскольку Правила № 518 разработаны и утверждены на основе, во исполнение и для дальнейшей реализации положений статьи 43-1 Земельного кодекса, обоснованными являются доводы истца о том, что для правильного разрешения спора по настоящему делу необходимо верное истолкование и применение пункта 13 Правил № 518.Согласно пункту 13 Правил № 518 конкурсное предложение представляется участником конкурса в закрытом конверте, отпечатанное или написанное несмываемыми чернилами в прошитом виде с пронумерованными страницами. Следовательно, нумерация страниц так же должна быть осуществлена путѐм печати или выполнена несмываемыми чернилами. Под явным воспрепятствованием физическим или юридическим лицам в реализации их прав, свобод и законных интересов следует понимать такие действия государственного служащего, в ходе совершения которых ему очевидно и бесспорно известно о наличии у физического или юридического лица какого-либо права, но он умышленно препятствует в его реализации.
Наличие ошибочного мнения государственного служащего об отсутствии у лица такого права, когда такое мнение сложилось в результате неправильного толкования действующего законодательства или ненадлежащей подготовки к принятию решения, может свидетельствовать о ненадлежащем исполнении служебных обязанностей, но не образует состав проступка, дискредитирующего государственную службу Постановлением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда от 26 мая 2021 года (3гп-191) отменены решение суда № 2 города Петропавловска от 25 ноября 2020 года, постановление судебной коллегии по гражданским делам Северо-Казахстанского областного суда от 24 февраля 2021 года, по делу принято новое решение об удовлетворении иска А. и других об отмене распоряжений акима.
Установлено, что истцы были привлечены к дисциплинарной ответственности в виде предупреждения о неполном служебном соответствии за совершение дисциплинарного проступка, предусмотренного подпунктом 11) пункта 1 статьи 50 Закона «О государственной службе» за то, что являясь государственными служащими и членами жилищной комиссии, приняли незаконное решение об исключении С. из очерѐдности на предоставление жилья из государственного жилищного фонда.Вместе с тем, из материалов дела следовало, что членами жилищной комиссии решение было принято в результате неправильного толкования норм жилищного законодательства, а также было обусловлено нарушениями, допущенными Отделом ЖКХ при подготовке материалов, и не может расцениваться как умышленное явное воспрепятствование в реализации права С. на получение жилья.
В соответствии с подпунктом 12) пункта 1 статьи 50 Закона «О государственной службе» к дисциплинарным проступкам, дискредитирующим государственную службу относятся грубые нарушения требований к организации и проведению проверок в отношении субъектов предпринимательства, установленных в подпунктах 1), 2), 3), 4) и 7) статьи 151, подпунктах 2), 6) и 8) пункта 2статьи 156 Предпринимательского кодекса Республики Казахстан Распоряжением акима Буландынского района Е. назначен на должность исполняющего обязанности акима города Макинска.
Во исполнение Плана мероприятий по благоустройству Е. дано устное поручению заместителю акима города Макинска посетить физические лица с целью выявления фактов нецелевого использования земельных участков.В ходе исполнения данного поручения установлено нецелевое использование земельного участка физическим лицом Е., а именно: участок, предназначенный для обслуживания жилого дома, использован им для хранения металлолома. В этой связи в отношении физического лица Е. за невыполнение обязанностей собственником земельного участка по использованию участка, проявившееся в нецелевом назначении, составлен административный протокол по части 1 статьи 339 КоАП и вынесено постановление о наложении штрафа в порядке сокращенного производства.
10 сентября 2020 года и.о. начальника Управления комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры РК возбуждено дисциплинарное производство в отношении акима города Макинска Е. и его заместителя К. Распоряжениями акима Буландынского района от 7 октября 2020 года на них наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии на основании решения Совета по этике.
Е. и К. обратились в суд с исками об отмене распоряжения.Решением Буландынского районного суда Акмолинской области от 8 декабря 2020 года иск К. удовлетворен. Постановлением судебной коллегии по гражданским делам Акмолинского областного суда от 10 марта 2021 года решение суда оставлено без изменения.
Решением Буландынского районного суда Акмолинской области от 21 января 2021 года иск Е. удовлетворен. Постановлением судебной коллегии по гражданским делам Акмолинского областного суда от 17 марта 2021 года решение суда отменено, по делу вынесено новое решение об отказе в иске. Таким образом, по двум делам апелляционной инстанцией дана различная оценка обстоятельствам дела, применены разные нормы материального права и приняты противоположные решения. Постановлением судьи Верховного Суда от 7 июня 2021 года в пересмотре судебных актов в отношении К. было отказано (3г-2849).Постановлением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда от 14 июля 2021 года (3гп-258) постановление судебной коллегии по гражданским делам Акмолинского областного суда от 17 марта 2021 года в отношении Е. отменено, с оставлением в силе решения Буландынского районного суда от 21 января 2021 года.
При этом коллегия указала, что из буквального толкования подпункта 12) пункта 1 статьи 50 Закона «О государственной службе» следует, что состав дисциплинарного проступка образуют грубые нарушения требований к организации и проведению проверок лишь в отношении субъектов предпринимательства.
Согласно данным налоговых органов физическое лицо Е. является индивидуальным предпринимателем (вид деятельности – разведение прочих пород крупного рогатого скота).Вместе с тем из материалов дела следует, что проверка осуществлена в отношении физического лица. Назначение земельного участка –обслуживание жилого дома, однако в ходе проведения контроля был установлен факт нецелевого использования земельного участка.
В этой связи на него составлен протокол об административном правонарушении как на физическое неработающее лицо. При этом Е. не представил проверяющим документы, свидетельствующие о том, что он является индивидуальным предпринимателем, занимающимся сбором металлолома.
Судами области Ұлытау обоснованно отказано в иске И. к Отделу земельных отношений об отмене приказа о привлечении к дисциплинарной ответственности в виде понижения в должности за совершениедисциплинарного проступка, предусмотренного подпунктом 12) пункта 1 статьи 50 Закона «О государственной службе».По делу было установлено, что, являясь государственным служащим (заведующая сектором) И. во время технического перерыва посетила с коллегами кафе и, не обладая правом осуществления контроля в сфере архитектурно-строительной деятельности, потребовала от владельца кафе предоставить документы на перепланировку объекта. После получения отказа, И. пригрозила проверками и наложением штрафа.
Внимание!
Адвокатская контора Закон и Право, обращает ваше внимание на то, что данный документ является базовым и не всегда отвечает требованиям конкретной ситуации. Наши адвокаты готовы оказать вам помощь в юридической консультации, составлении любого правового документа, подходящего именно под вашу ситуацию.
Для подробной информации свяжитесь с Юристом / Адвокатом, по телефону; +7 (708) 971-78-58; +7 (700) 978 5755, +7 (700) 978 5085.
