Комментарий к статье 34. Недействительность лицензии и последствия ее недействительности кодексу Республики Казахстан “О недрах и недропользовании”  

1. Лицензия может быть признана недействительной в судебном порядке в следующих случаях:

1) при установлении факта предоставления государственному органу, выдавшему лицензию, заведомо недостоверной информации, повлиявшей на его решение выдать лицензию;

2) нарушения установленного настоящим Кодексом порядка выдачи лицензии, что привело к необоснованному решению государственного органа о выдаче лицензии, вследствие установленного судом факта злонамеренного соглашения между должностным лицом государственного органа и заявителем;

3) выдачи лицензии лицу, признанному недееспособным и являвшимся таковым в день выдачи;

4) если выдача лицензии не предусмотрена или запрещена настоящим Кодексом.

2. Правом на обращение в суд с иском о признании лицензии недействительной обладают заинтересованное лицо и прокурор, а по основаниям, предусмотренным подпунктами 1) и 3) пункта 1 настоящей статьи, – также государственный орган, выдавший лицензию.

Заинтересованным является лицо, право на получение лицензии и законные интересы которого нарушены или могут быть нарушены в результате выдачи лицензии.

3. Лицензия признается недействительной со дня вступления в силу решения суда.

4. При признании лицензии недействительной по основаниям, предусмотренным подпунктами 1) и 2) пункта 1 настоящей статьи, лицо, получившее лицензию, обязано возместить государству причиненный ущерб в размере дохода, полученного таким лицом от незаконного использования участка недр, и расходов государства, связанных с признанием лицензии недействительной.

5. Лицо не вправе требовать признания недействительной лицензии, которая выдана с нарушением требований настоящего Кодекса, иных законов Республики Казахстан, устава юридического лица, если такое требование вызвано корыстными мотивами или намерением уклониться от ответственности.

6. Исковая давность по спорам, связанным с недействительностью лицензии, составляет три месяца со дня, когда истец узнал или должен был узнать об обстоятельствах, являющихся основанием для признания лицензии недействительной.

__________________________________________________________________________________________

(Ерешев Д.Е.)

1. Нормы, регулирующие вопросы недействительности лицензии на недропользования появились в Указе о недрах 1996 г., несмотря на то, что лицензионный порядок предоставления права недропользования начал действовать еще в период действия Кодекса о недрах и переработке минерального сырья 1992 г., а также Указа о нефти 1995 г., в данных законодательных актах вопросы недействительности лицензии и последствий признания лицензии недействительной не были затронуты. Опосредованно, эти вопросы регулировались посредством института отзыва лицензии. Так, в Положении о порядке лицензирования недропользования в РК, утвержденном Кабинетом Министров РК от 13 апреля 1994 г., были установлены основания прекращения лицензии. Помимо прочих оснований прекращения лицензии следует выделить два:

выдача лицензии и подписание контракта, совершенные на основе ложной информации, представленной лицензиатом;

установление факта сговора между должностными лицами, участвующими в предоставлении лицензии, либо заключения контракта.

Эти два основания прекращения лицензии в последующем были предусмотрены в Указе о недрах 1996 г. как основания признания лицензии недействительной. Так ст. 41 Указа о недрах 1996 г. предусматривала 2 основания признания лицензии недействительной:

1) при установлении в судебном порядке факта предоставления лицензионному органу заведомо неверной информации, оказавшей влияние на его решение предоставить лицензию данному лицу;

2) при установлении в судебном порядке факта сговора между должностными лицами, участвующими в проведении конкурса инвестиционных программ либо в предоставлении лицензии путем переговоров с выигравшим претендентом на получение лицензии с целью предоставления ему незаконных преимуществ перед другими претендентами, либерализации условий и снижения размера платежей в бюджет.

Ст. 41 не регулировала последствия признания лицензии недействительной, кроме указания на то, что лицензия признается недействительной с момента выдачи. Поэтому в части последствий признания лицензии недействительной следовало руководствоваться положениями ст. 157 ГК РК, которая устанавливала последствия недействительности сделки.

Признание лицензии недействительной предполагало судебный порядок установления фактов, являющихся основанием недействительности лицензии.

2. Необходимость урегулирования вопросов недействительности лицензии на недропользования связана с ее двойственной природой, а также с

особенностями правоотношений в сфере недропользования. С одной стороны, лицензия является актом государственного органа, с другой – на основании лицензии возникают гражданско-правые отношения в отношении участка недр. Указанная особенность лицензии на недропользование всегда порождала споры о двойственной природе ее регулирования. При этом ст. 29 Кодекса о недрах прямо указывает, что лицензия на недропользование не относится к разрешениям, регулируемым в соответствии с законодательством РК о разрешениях и уведомлениях. В то же время положения ГК РК о недействительности сделок не учитывают специфику отношений в сфере недропользования. Эта специфика обусловлена не только участием государства в отношениях по недропользованию как в качестве субъекта гражданских прав, так и в качестве носителя властных полномочий, но также и тем, что недра, являясь государственной собственностью выступает в качестве особого объекта регулирования.

Исходя из положений ГК РК лицензия на недропользование, признанная недействительной, не влечет юридических последствий кроме как последствий, связанных с ее недействительностью. По общим правилам ГК РК последствия недействительности сделки могут наступать в виде реституции, возмещения убытков, запрета на дальнейшее совершение сделки. В случае с признанием лицензии недействительной не все из указанных в ГК РК последствий могут применяться либо применяться с определенными ограничениями.

По этой причине Кодекс о недрах устанавливает особый порядок признания лицензии недействительной

3. Статья устанавливает перечень оснований признания лицензии недействительной и последствия признания лицензии недействительной. Также статья определяет порядок признания лицензии недействительной, перечень лиц, имеющих права заявлять такие требования, а также сроки исковой давности по ним.

Следует отметить, что последствия признания лицензии недействительной предусмотрены только в отношении случаев, когда недействительность лицензии вызвана предоставлением заявителем заведомо недостоверной информации либо в случае сговора между государственным органом и заявителем. В остальных случаях Кодекс о недрах не содержит положений, касающихся последствий признания лицензии недействительной. Полагаем, что этих случаях подлежит применению соответствующие положения ГК РК. Вместе с тем, необходимо учитывать, что в силу специфики отношений по недропользованию, которые регулируются помимо норм частного права, также нормами публичного права, применение норм ГК РК в таких случаях может столкнуться с затруднениями. Например, применение двусторонней реституции

вызывает вопросы, в связи с неприменением норм ГК РК в отношении налоговых правоотношений. Дело в том, что выплаты в пользу государства в процессе пользования недрами регулируются нормами налогового законодательства (подписной бонус, НДПИ и др.), которое в свою очередь не предусматривает возможность возврата налогов в случае признания лицензии недействительной.

4. П. 1 комментируемой статьи определяет перечь оснований признания лицензии недействительной, который является исчерпывающим. Признание лицензии недействительной может осуществляться только в судебном порядке.

Лицензия может быть признана недействительной в случае установлении факта предоставления государственному органу, выдавшему лицензию, заведомо недостоверной информации, повлиявшей на его решение выдать лицензию. Т.е. сам факт предоставления недостоверной информации не является основанием для признания лицензии недействительной, необходимо также установить наличие противоправного умысла у заявителя.

Также лицензия может быть признана недействительной в случае, если были допущены процедурные нарушения при выдаче лицензии. Поскольку лицензия выдается государственным органом, предполагается, что процедурные нарушения могут быть допущены со стороны государственного органа, уполномоченного на выдачу лицензии. Поскольку лицензия является правоустанавливающим документов, выдаваемым государственным органом в одностороннем порядке, заявитель не обладает правомочиями в отношении процедуры выдачи лицензии после подачи заявления. Поэтому процедурные ошибки, допущенные государственным органом в процессе выдачи лицензии на недропользования, не могут являться основанием для признания лицензии недействительной. Такие ошибки могут повлечь признание лицензии недействительной только в случае, если имел место сговор между заявителем и должностным лицом государственным органом. Данный подход вызывает вопросы, связанные с последствиями возможных процедурных нарушений при выдаче лицензии, не имеющими признаков сговора, но повлиявшие на права других заявителей, например, ситуация, когда был нарушен принцип первой заявки по ошибке.

Сложности в правоприменительной практике может вызывать вопрос о том, может ли наличие такого сговора устанавливаться в рамках гражданского иска? Или же факт сговора должен быть установлен в рамках уголовного судопроизводства, поскольку эти действия охватываются диспозицией соответствующих статей УК РК, предусматривающих ответственность за коррупционные преступления. Поскольку сговор между должностным лицом и заявителем содержит в себе признаки уголовного правонарушения, в силу

подведомственности, он не может быть рассмотрен в порядке гражданского судопроизводства. Полагаем, что факт сговора должен быть установлен в рамках уголовного судопроизводства и только после этого может быть заявлен гражданский иск.

Также лицензия может быть признана недействительной, если лицо являлось недееспособным в день выдачи лицензии. Здесь необходимо отметить, что нормы Кодекса о недрах в части признании лицензии недействительной в силу недееспособности лица отличаются от аналогичных положений ГК РК в отношении недействительности сделок с участием недееспособных лиц. Согласно Кодексу о недрах, значение имеет лишь сам факт признания судом гражданина недееспособным по состоянию на дату выдачи лицензии, тогда как согласно ГК РК также может учитываться фактическое состояние лица, последствии признанного недееспособным.

Лицензия может быть признана недействительной, если ее выдача не предусмотрена или запрещена Кодексом о недрах. В первом случае речь идет ситуации, когда, например, выдана лицензия на совмещенную разведку и добычу, что не предусмотрено ст. 30 Кодекса о недрах. Второй случай охватывает ситуации, когда лицензия выдается в нарушение установленного Кодексом о недрах запрета. В частности, Кодекс о недрах запрещает выдачу лицензии на территориях, которые полностью находятся в пределах земель, указанных в п. 1 ст. 25, также лицензии на разведку и добычу ТПИ могут выдаваться исключительно в пределах территорий, включенных в программу управления государственным фондом недр.

П. 2 определяет лиц, правомочных подавать иски о признании лицензии недействительными. Прокурор и заинтересованное лицо вправе подавать иски во всех случаях, перечисленных в п. 1 комментируемой статьи, тогда как государственный орган, выдавший лицензию, не может выступать в качестве истца, в случаях, когда лицензия выдана с нарушением порядка ее выдачи. Связано это с тем, что в таком случае сам же государственный орган, по вине которого была неправомерно выдана лицензия, не может выступать инициатором признания ее недействительной. Касательно определения круга заинтересованных лиц необходимо отметить, что ч. 2, содержащее определение таковых, довольно широкое и таковым может считаться всякое лицо, которое не только претендовало на получение лицензии, но которое имеет намерения подать заявление на участке недр, на который выдана оспариваемая лицензия. Это следует из определения заинтересованного лица, приведенного в ч. 2 п. 2 рассматриваемой статьи. В качестве заинтересованного лица признаются не только лица, законные интересы которых были нарушены, но и лица интересы

которых могут быть нарушены. А таковыми может являться потенциально любое лицо.

Следует обратить внимание, что в отличие от положений ГК РК, в котором по общему правилу недействительность сделки наступает с момента ее совершения, согласно п. 3 комментируемой статьи лицензия признается недействительной с момента вступления в силу решения суда. Тем самым подразумевается, что с момента выдачи лицензии до вынесения решения суда, лицензия признается легитимной, даже несмотря на то, что в последствии она признана недействительной. Соответственно все последствия, связанные с недействительностью лицензии должны применяться не с даты выдачи лицензии, а с момента ее признания таковой. Конечно, ГК РК содержит оговорку, что законодательными актами может устанавливаться иные правовые последствия недействительности сделок, и как уже упоминалось, целью комментируемой статьи является установление особенностей признания лицензии недействительной, но введение временного разрыва между моментом выдачи лицензии и до ее признания недействительной по решению суда является спорным.

Момент, с которого лицензия признается недействительной, предусмотренный п. 3 рассматриваемой статьи, приводит к неоднозначному пониманию последствий недействительности лицензии, указанных в п. 4 комментируемой статьи. Согласно данному пункту "при признании лицензии недействительной по основаниям, предусмотренным пп. 1 и 2 п. 1 настоящей статьи, лицо, получившее лицензию, обязано возместить государству причиненный ущерб в размере дохода, полученного таким лицом от незаконного использования участка недр, и расходов государства, связанных с признанием лицензии недействительной.". Поскольку лицензия признается недействительной с момента вступления в силу решения суда, с какого момента должен исчисляться срок незаконного использования участка недр? Из буквального толкования п. 3 комментируемой статьи этот срок должен исчисляться с даты вступления в силу решения суда. Означает ли это, что период между выдачей лицензией и до ее признания недействительной не может засчитываться в срок незаконного использования участка недр? Если исходить из сугубо формального трактования данной нормы, то да, этот срок не признается как незаконное использование. Однако в этом случае взыскание ущерба не имеет смысла, так как право недропользования прекращается с момента признания лицензии недействительной и никакого ущерба в последующем возникнуть не может (если только возникает вопрос с ущербом, связанным с незаконной добычей, что рассматриваемой статьей не регулируется). В этой связи п. 4 ст. 34 Кодекса о недрах все же следует

понимать так, что взысканию подлежит убыток за период выдачи лицензии до ее признания недействительной.

П. 4 предусматривает одностороннюю реституцию в случае признания лицензии недействительной для случаев, предусмотренных подпунктами 1) и 2) п. 1 ст. 34 Кодекса о недрах. Последствия же признания лицензии недействительной в остальных случаях в данном пункте не оговорены. Означает ли, что в оставшихся случаях должны применяться положения ГК РК, регулирующие вопросы последствий недействительности сделки? Несмотря на то, что по свой формальной стороне лицензия на недропользование — это административный акт, однако на его основе возникают гражданско-правовые отношения. Вышеупомянутая ст. 29 Кодекса о недрах указывает, на то, что лицензия на недропользование не относится к разрешениям, регулируемым в соответствии с законодательством РК о разрешениях и уведомлениях. Это говорит в пользу того, что в отношении последствий недействительности лицензии на недропользование следует применять соответствующие положения ГК РК, если Кодексом о недрах не предусмотрено иное.

П. 5 рассматриваемой статьи ограничивает права заинтересованного лица требовать признания лицензии недействительной, если она была выдана с нарушением требований Кодекса о недрах, иных законов РК, устава юридического лица, и такое требование вызвано корыстными мотивами или намерением уклониться от ответственности.

Следует отметить, что содержание данной нормы не совсем согласуется с п. 1 этой же статьи, который устанавливает исчерпывающий перечень оснований признания лицензии недействительной. На первый взгляд может показаться, что п. 5 допускает возможность признания лицензии и по другим основаниям, однако это не так. Данную норму следует рассматривать с учетом того, что она не определяет основания признания лицензии недействительной. Практическая значимость данного пункта является сомнительной, так как ни к одному из случаев, указанных в п. 1 он не применим.

Срок исковой давности по спорам, связанным с недействительностью лицензии, составляет три месяца со дня, когда истец узнал или должен был узнать об обстоятельствах, являющихся основанием для признания лицензии недействительной. Сокращенный срок исковой давности по сравнению с сроком исковой давности по спорам о признании сделки недействительной, установленным ГК РК, направлен на минимизацию состояния неопределенности дальнейшей юридической судьбы объекта недропользования.

О недрах и недропользовании Административный процедурно-процессуальный кодекс О здоровье народа и системе здравоохранения Экологический кодекс Социальный кодекс Комментарий статья Гражданский процессуальный кодекс Гражданский кодекс Уголовно-процессуальный кодекс Уголовный кодекс Нормативное постановление верховного суда 

   ОЮЛ "Казахстанская ассоциация организаций нефтегазового и энергетического комплекса "KAZENERGY" 

Нур-Султан 2022 

Ассоциация "Kazenergy" выражает искреннюю признательность за поддержку в подготовке комментария компаниям: "Норт Каспиан Оперейтинг Компани Н.В.", АО "НК "КазМунайГаз", АО "Мангистаумунайгаз", "Карачаганак Петролиум Оперейтинг Б.В.", ТОО "Уайт энд Кейс Казахстан", ТОО "Холлер Ломакс (Haller Lomax)", ТОО "Erlicon CG", ТОО "Юридическая фирма "Signum". © Ассоциация “Kazenergy”, 2022 © авторский коллектив, 2022 © авторы, 2022 

Уважаемые читатели! 

Вашему вниманию предлагается научно-практический комментарий, подготовленный группой отечественных специалистов, обладающих большим практическим опытом работы по законодательству о недрах и недропользовании и принимавших участие в подготовке Кодекса "О недрах и недропользовании". 

Недропользование - весьма сложная и специфичная сфера общественных отношений, регулирование которой имеет свои исторические предпосылки и учитывает технологическую специфику процесса освоения недр, а также экологические, коммерческие, правовые и прочие особенности разведки и разработки месторождений. 

Казахстанское законодательство о недрах и недропользовании прошло несколько этапов в своем развитии, и всегда основывалось на балансе интересов государства и недропользователей, прозрачности, стремлении к максимально возможной степени защиты прав и законных интересов инвесторов, обеспечении устойчивого социального, экономического и экологического развития страны. 

Принятый в конце 2017 года Кодекс "О недрах и недропользовании" разрабатывался с учетом многолетнего накопленного опыта и правоприменительной практики, а также результатов широкого обсуждения его со специалистами, работающими в отрасли. 

В нем нашли отражение конкретные, важные меры со стороны государства по повышению инвестиционной привлекательности геологоразведки, дальнейшему снижению административных барьеров. 

Тем не менее, практика и законодательство не стоят на месте, постоянно развиваясь с учетом новых задач, возникающих как перед отраслью недропользования, так и в экономике в целом. 

Настоящий комментарий в этой связи призван служить подспорьем для широкого круга заинтересованных лиц – специалистов, работающих в отрасли, в 

понимании смысла норм, их исторического контекста, взаимосвязи и взаимовлияния различных положений Кодекса. 

Мы также надеемся, что изучение комментария послужит стимулом для новых поколений молодых отечественных специалистов к научной и практической работе в этой важной отрасли, на благо развития нашей страны, нынешнего и будущего поколений казахстанцев. 

С уважением, Заместитель Председателя Ассоциации "Kazenergy", Герой труда Казахстана У. Карабалин